Može li stranka upravnog ugovora koja nema status javnopravnog tijela biti tuženik u upravnom sporu radi utvrđenja ništetnosti upravnog ugovora?
Upravni ugovor sklapa se u izvršenju rješenja (upravnog akta) kojim je riješena upravna stvar, ako je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora, a sklapaju ga javnopravno tijelo i stranka (čl. 150. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku, dalje: ZUP).
Ništetnost upravnog ugovora uređena je odredbama članka 151. ZUP-a. Upravni ugovor je ništetan ako je protivan rješenju radi izvršenja kojeg je sklopljen (stavak 1.). Upravni ugovor je ništetan i iz razloga ništetnosti propisanih zakonom koji uređuje obvezne odnose (stavak 2.). Upravni ugovor je ništetan i kad je ništetan dio toga ugovora, osim ako bi ugovor proizvodio pravne učinke i bez tog dijela (stavak 3.). Ništetnost upravnog ugovora utvrđuje sud nadležan za upravne sporove na temelju tužbe stranke ili javnopravnog tijela (stavak 4.). Ništetan upravni ugovor ne proizvodi pravne posljedice (stavak 5.).
Opća normativna definicija tuženika, kao stranke u upravnom sporu, sadržana je, pak, u članku 18. Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS). Prema toj odredbi, tuženik je javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti, odnosno koje je stranka upravnog ugovora.
Javnopravno tijelo, u smislu ZUP-a, definirano je u članku 1. toga Zakona, a u smislu ZUS-a u članku 2. stavak 2. potonjeg Zakona.
Međutim, u odnosu na tuženika u upravnom sporu radi utvrđenja ništetnosti upravnog ugovora vrijedi specijalna regulacija, iz koje proizlazi da položaj tuženika u takvom sporu može imati i stranka ugovora (tj. ugovorna strana različita od javnopravnog tijela). To prije svega proizlazi iz odredbe članka 151. stavak 4. ZUP-a, koja aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora radi utvrđenja ništetnosti upravnog ugovora priznaje i stranci i javnopravnom tijelu, što razumijeva da subjekt iz svake od navedenih dviju vrsta ugovornih strana može biti i pasivno legitimiran.
Uz to, s navedenim normama ZUP-a komplementarna je i odredba članka 3. stavak 1. točka 4. ZUS-a, kojom je, među predmete upravnog spora, uvrštena i ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, pri čemu smatramo da ocjena zakonitosti sklapanja obuhvaća i ocjenu (ne)postojanja razloga ništetnosti upravnog ugovora. Riječ je o jedinoj odredbi o predmetu upravnog spora u kojoj se izrijekom ne spominje javnopravno tijelo, tj. ocjena zakonitosti akta, propuštanja ili postupanja javnopravnog tijela (usp. članak 3. stavak 1. točke 1.-3. ZUS-a).
Netom izneseno vrijedi u odnosu na upravne sporove radi utvrđenja ništetnosti upravnog ugovora, ali ne i glede drugih vrsta sporova vezanih uz upravne ugovore (npr. radi ocjene zakonitosti rješenja o raskidu upravnog ugovora – članak 153. ZUP-a, odnosno rješenja donesenog povodom prigovora na upravni ugovor – članak 154. ZUP-a, u svjetlu kojih odredbi se u članku 18. ZUS-a spominje javnopravno tijelo koje je stranka upravnog ugovora).
dr. sc. Alen Rajko