Uvodno ćemo napomenuti kako su opće odredbe koje reguliraju problematiku održavanja cesta sadržane u članku 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (Narodne novine, broj: 67/08., 48/10., 74/11., 80/13., 158/13., 92/14., 64/15. i 108/17.), koji propisuje da se ceste, kao osnova na kojoj se odvija promet, moraju, uz ostalo, održavati tako da odgovaraju svojoj namjeni i zahtjevima sigurnosti prometa u skladu s odredbama posebnog zakona i propisima donesenim na temelju toga zakona, pri čemu se nalaže pravnoj ili fizičkoj osobi obrtniku nadležnoj za održavanje ceste vođenje brige i poduzimanje primjerenih mjera glede omogućavanja odvijanja sigurnog i nesmetanog prometa. Upravo Zakon o cestama (Narodne novine, broj: 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14., dalje: Zakon o cestama), kao posebni zakon, u svojim odredbama članka 26. do 30. nešto podrobnije govori o poslovima održavanja cesta, te posebno u odredbi članka 26. stavka 3. propisuje da popis poslova redovitog i izvanrednog održavanja, opseg pojedinih radova, rokove izvođenja tih radova, pravila i tehničke uvjete za izvođenje radova u ljetnom i zimskom razdoblju te pravila za ophodnju javnih cesta propisuje ministar. Na temelju navedene odredbe Zakona o cestama, ministar pomorstva, prometa i infrastrukture donio je dana 26. lipnja 2014. godine Pravilnik o održavanju cesta, o kojemu će više govora biti u nastavku ovog članka.
Za potpuno razumijevanje razmatrane tematike potrebno je odrediti i značenje pojma „cesta“, pa tako Zakon o cestama u odredbama članka 2. javne ceste definira kao ceste razvrstane kao javne ceste sukladno tom Zakonu, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim tim Zakonom i drugim propisima, te ih razvrstava, ovisno o njihovom društvenom, prometnom i gospodarskom značenju, u četiri skupine: autoceste, državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste. Propisuje da su javne ceste javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske. Također, poznaje i pojam nerazvrstane ceste, a pod kojim podrazumijeva cestu koja se koristi za promet vozilima, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim tim Zakonom i drugim propisima, a koja nije razvrstana kao javna cesta u smislu tog Zakona, s tim da u članku 98. posebno navodi primjere nerazvrstanih cesta.
Pravne osobe koje upravljaju takvim javnim cestama ili upravitelji cesta, prema odredbama članaka 81., 82. i 83. Zakonu o cestama, su Hrvatske ceste d.o.o., Zagreb, čiji je osnivač država, te Županijska uprava za ceste, čiji je osnivač županija. Tako su Hrvatske autoceste d.o.o. nadležne za poslove održavanja autocesta, osim onih autocesta kojim upravlja koncesionar sukladno odredbama tog Zakona, zatim Hrvatske ceste d.o.o. nadležne su za poslove održavanja državnih cesta, dok je Županijska uprava za ceste nadležna za obavljanje poslova održavanja županijskih i lokalnih cesta.
Međutim, prethodno navedeni upravitelji radova, sukladno članku 33. navedenog Zakona, neposredno ne izvode radove održavanja javnih cesta, osim ako tim Zakonom nije drukčije propisano. Naime, propisano je da se radovi održavanja javnih cesta ustupaju pravnoj ili fizičkoj osobi koja je za te radove registrirana, specijalizirana i tehnički opremljena te koja raspolaže osposobljenim kadrovima za izvođenje radova održavanja pod prometom. Upravitelj cesta može radove održavanja javnih cesta ustupiti za razdoblje od četiri godine.
Status nerazvrstanih cesta uređen je u odredbama članaka 98. – 109. Zakona o cestama. Tako je propisano da je nerazvrstana cesta javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi. Propisano je da jedinica lokalne samouprave može osnovati trgovačko društvo u svom vlasništvu radi obavljanja poslova upravljanja i održavanja nerazvrstanih cesta uz odgovarajuću primjenu odredbi članka 26. i 33. navedenog Zakona. Isto tako, propisano je da jedinica lokalne samouprave uređuje vrste, opseg i rokove izvođenja radova redovitog i izvanrednog održavanja nerazvrstanih cesta te kontrolu i nadzor nad izvođenjem tih radova te propisuje prekršajne odredbe.
Pravilnik o održavanju cesta
Pravilnik o održavanju cesta (u nastavku: Pravilnik), donesen kao provedbeni propis na temelju članka 26. stavka 3. Zakona o cestama, objavljen je u Narodnim novinama broj: 90/14, te je stupio na snagu 02. kolovoza 2014. godine. Predmet ovoga Pravilnika je uređenje popisa poslova redovitog i izvanrednog održavanja cesta, opseg pojedinih radova i rokovi izvođenja tih radova kojih su izvođenje dužne osigurati pravne osobe koje upravljaju javnim cestama (upravitelji ceste). Bez obzira na to što Zakon o cestama, kao temeljni propis, glede održavanja cesta koristi termin „javna cesta“, odredbom članka 1. stavka 2. Pravilnika je propisano da se ovaj Pravilnik primjenjuje na sve ceste, javne i nerazvrstane, osim u dijelu kojim je u suprotnosti s propisima kojima se uređuje komunalno gospodarstvo. Osnovno pravilo je da će upravitelj cesta osigurati da se održavanje ceste provodi u skladu s odredbama ovog Pravilnika i prema propisima koji uređuju gradnju.
Pravilnik, također, poznaje podjelu na redovito održavanje cesta i izvanredno održavanje cesta, pa tako pod redovitim održavanjem cesta osobito podrazumijeva poslove zimske službe. Pojam zimske službe definira kao uobičajen izraz za cijeli niz radnji, mjera, postupaka i aktivnosti u zimskom razdoblju, koje imaju zadaću osigurati mogućnost odvijanja prometa cestama uz najveću moguću sigurnost sudionika u prometu i prihvatljive troškove. Pod zimskim razdobljem Pravilnik podrazumijeva razdoblje koje, u pravilu, traje od 15. studenog tekuće do 15. travnja sljedeće godine, te propisuje da se u tom razdoblju ceste održavaju u skladu s izvedbenim programom zimske službe, kojega donosi upravitelj ceste na prijedlog izvođača radova redovnog održavanja ceste, koji ga je dužan podnijeti na prihvaćanje najkasnije do 15. listopada tekuće godine. Takvim izvedbenim programom zimske službe osobito se utvrđuje karta cestovne mreže s označenim razinama prednosti i polaznim i završnim točkama djelovanja zimske službe, te nacrt posipanja protiv poledice i uklanjanja snijega.
Uz to, Pravilnik uređuje i pripremne radove zimske službe, pa tako u članku 35. propisuje da pripremni radovi obuhvaćaju prvenstveno radove i aktivnosti na: pripremi mehanizacije, prometne signalizacije i opreme, posipnog materijala, zatim pripremi javnih cesta i njenog neposrednog okoliša (postavljanje dopunske prometne signalizacije na opasnim mjestima, postavljanje snježnih kolaca i sl.), te osposobljavanju i stručnom usavršavanju svih radnika koji sudjeluju u obavljanju zimske službe.
-poledica na cesti
Odredbe članka 36. Pravilnika uređuju problematiku postojanja opasnosti od nastanka poledice na cesti. Tako je propisano da je izvođač radova održavanja ceste u zimskom razdoblju i u slučajevima kada postoji opasnost od nastanka poledice na cesti dužan pojedine opasne dijelove ceste posipati sredstvima koja sprečavaju nastajanje poledice. Određivanje tih mjesta i način posipanja sredstava određuje se ovisno o zemljišno-klimatskim uvjetima, položaju, nagibu i značaju ceste te o drugim lokalnim uvjetima.
Osim toga, upravitelj ceste je dužan osigurati da na dijelu ceste gdje se poledica učestalo pojavljuje, izvođač redovnog održavanja ceste pravovremeno postavi dopunsku prometnu signalizaciju koja upozorava na moguću opasnost ili da stalno poduzima mjere i radnje u cilju sprečavanja nastajanja poledice na kolniku.
Međutim, u članku 39. Pravilnika propisana je i iznimka, a prema kojoj zimska služba nije dužna osigurati prohodnost na cesti u uvjetima iznenadno nastale poledice na većem području npr. zbog ledene kiše, koju nije moguće otkloniti s raspoloživim sredstvima.
Pravilnik vodi računa i o zaštiti okoliša, pa tako u članku 36. stavku 3. propisuje da je upravitelj cesta dužan osigurati da izvođač redovnog održavanja ceste otapajuća sredstva za snijeg i led koja su štetna za okoliš upotrebljava samo u minimalnim količinama, te da je za posipanje takvih sredstava dozvoljeno upotrebljavati samo takve uređaje koji omogućavaju precizno doziranje količine posipa, pri čemu je potrebno uzimati u obzir količinu otapajućeg sredstva koje se već nalazi na kolniku.
-snijeg na cesti
U slučajevima pojave snijega na cestama osnovni cilj je održavanje prohodnosti cesta. Takvo održavanje prohodnosti pojedinih cesta određeno je, sukladno odredbama članka 37. Pravilnika, prema razini prednosti koja je utvrđena godišnjim planom, a ovisno o vrsti ceste, gustoći i strukturi prometa, zemljišno-klimatskim uvjetima i lokalnim potrebama. Pravilnik propisuje da razvrstavanje cesta po razini prednosti određuje upravitelj ceste na način da osigura i uskladi prohodnost cjelokupne cestovne mreže, pa u tom smislu Pravilnik sadrži i tablicu u kojoj je prikazano razvrstavanje cesta u odnosu na razine prednosti i osiguranje prohodnosti u zimskim uvjetima.
Prema navedenoj tablici za autoceste i brze ceste, koje ulaze u I. razinu prednosti, potrebno je osigurati prohodnost 24 sata, s tim da je u slučaju iznadprosječnog intenziteta snježenja potrebno osigurati prohodnost jednog prometnog traka i prilaz većim parkiralištima.
Na javnim cestama s PGDP-om (prosječnim godišnjim dnevnim prometom) većim od 4000 vozila na dan u oba smjera, priključnim cestama, koje povezuju državne ceste s autocestama, međunarodnim cestovnim graničnim prijelazima, međunarodnim zračnim lukama, morskim lukama od osobitog gospodarskog interesa za RG, državnim riječnim lukama, trajektnim lukama kojima se ostvaruje kontinuitet državne cestovne mreže, koje ulaze u II. razinu prednosti, potrebno je osigurati prohodnost od 5:00 do 22:00 sati, s tim da je u slučaju iznadprosječnog intenziteta snježenja potrebno osigurati prohodnost jednog prometnog traka s mogućim zastojima do 2 sata između 22:00 i 5:00 sati.
Glede županijskih cesta, koje ulaze u III. razinu prednosti, potrebno je osigurati prohodnost od 5:00 do 20:00 sati, s tim da je u slučaju iznadprosječnog intenziteta snježenja potrebno osigurati prohodnost jednog prometnog traka s mogućim zastojima do 2 sata između 20:00 i 5:00 sati.
Na ostalim lokalnim cestama, koje ulaze u IV. razinu prednosti, potrebno je osigurati prohodnost od 7:00 do 20:00 sati, odnosno uskladiti s lokalnim potrebama, s tim da je u slučaju iznadprosječnog intenziteta snježenja potrebno osigurati prohodnost s mogućim zastojima do jednog dana.
Pod osiguranjem prohodnosti, Pravilnik podrazumijeva da je cesta iz I. razine prednosti (autocesta i brza cesta) i II. razine prednosti (javne ceste s PGDP >4000) prohodna ako visina snijega na kolniku ne prelazi 10 cm, a na drugim cestama 15 cm i ukoliko je promet moguć s vozilima koja imaju zimsku opremu.
Međutim, u članku 39. Pravilnika propisana je i iznimka, a prema kojoj zimska služba nije dužna osigurati prohodnost na cesti u uvjetima vrlo intenzivnog snježenja i uz olujni vjetar i pojavu velikih snježnih zapuha ili snježnih lavina.
Pri tome, prema Pravilniku, pri uklanjanju snijega i leda s mehanizacijom treba voditi računa da se ne ošteti cesta, pa ako to nije moguće, onda se ti radovi trebaju obaviti ručno, s tim da se u naseljenim mjestima uklanjanje snijega s kolnika javne ceste treba izvoditi tako da je osiguran pristup pješačkim prijelazima.
Konačno, propisano je da po završetku zimskog razdoblja s javne ceste treba ukloniti ostatke posipnog materijale (sipine), privremenu dopunsku prometnu signalizaciju i opremu, cestovne naprave i uređaje za osiguranje ceste i prometa.
Isto tako, Pravilnik sadrži i tablicu u kojoj su opseg i rokovi izvođenja radova razvrstani ovisno o vrsti javne ceste. Prema toj tablici radovi uklanjanja snijega i posipavanja poledice na kolniku za bilo koju javnu cestu ulaze u skupinu 1. Neodgodivi radovi, čije bi neizvođenje moglo ugroziti javnu cestu i sigurnost odvijanja prometa, dok radovi preventivnog posipanja kolnika ulaze u skupinu 2. Nužno potrebni radovi, koji se izvode u skladu s utvrđenim planom i u određenim rokovima. Međutim, Pravilnik propisuje da stvarni opseg i rokove za izvođenje pojedinih radova iz navedene tablice određuje upravitelj ceste.
U tom kontekstu, ističemo kako je prekršajnom odredbom članka 113. stavaka 1. točke 3. Zakona o cestama propisano da će se novčanom kaznom od 30.000,00 do 75.000,00 kuna kazniti za prekršaj pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar ako ne održava javnu cestu sukladno propisu iz članka 26. stavka 3. ovoga Zakona (Pravilnik o održavanju cesta), dok je stavkom 2. istog članka za isti prekršaj propisana novčana kazna od 2.000,00 do 8.000,00 kuna za odgovornu osobu u pravnoj osobi koja upravlja javnom cestom odnosno koncesionaru.
Zaključno možemo istaći kako se ovim Pravilnikom daje jasna definicija prohodnosti ceste kada se navodi da je cesta iz I. (autocesta i brza cesta) i II. (javne ceste s PGDP >4000) razine prednosti prohodna ako visina snijega na kolniku ne prelazi 10 cm, a na drugim cestama 15 cm i ukoliko je promet moguć s vozilima koja imaju zimsku opremu. Pored toga, ne postavlja se vremenski okvir u kojemu se mora očistiti cesta od snijega, odnosno u kojem roku od trenutka prestanka padavina moraju biti završeni radovi na čišćenju cesta od snijega, već se samo propisuje vrijeme u kojemu treba biti osigurana prohodnost cesta. Prethodno navedena pravna rješenja iz Pravilnika su inače uobičajena u zemljama Europske unije, pa smo se, dakle, i na tom području približili stanju u zemljama Europske unije.
Željko Kudrić, dipl.iur.
