U ovom radu dat ćemo prikaz načelnih stajališta Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) i Ustavnog suda u vezi tih pitanja, kao i prikaz konkretnih okolnosti jedne migrantske obitelji iz Afganistana o kojoj se odlučivalo.
Načelna stajališta
Uvjete smještaja migranata u prihvatne centre na ustavnoj razini razmatra se s aspekta moguće povrede članka 23. stavka 1. Ustava kojim je propisano da nitko ne smije biti podvrgnut bilo kakvom obliku zlostavljanja, odnosno članka 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst i 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) kojim je propisano da nitko ne smije biti podvrgnut mučenju ni nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.
Ustavni sud je u svojoj praksi, koja je usklađena s praksom ESLJP-a, posebnu pozornost posvetio zaštiti prava zajamčenih člankom 3. Konvencije. Tako je u odluci broj: U-III-6559/2010 od 13. studenoga 2014. utvrdio: "26. Članak 23. stavak 1. Ustava i članak 3. Konvencije sadržavaju jednu od najvažnijih temeljnih vrijednosti demokratskoga društva. Ti članci u apsolutnom smislu zabranjuju bilo kakvo zlostavljanje, pa i u najtežim okolnostima kao što su terorizam ili organizirani kriminal, bez obzira na okolnosti i ponašanje žrtve. Ni zahtjevi istrage ni neporecive poteškoće sadržane u borbi protiv kriminala ne mogu opravdati postavljanje granica zaštiti koju treba osigurati u odnosu na tjelesni integritet pojedinaca. (...) 26.1. U rizičnim situacijama kao što su uspostava javnog reda, sprječavanje kažnjivih djela, hvatanje navodnih kriminalaca i vlastita zaštita odnosno zaštita drugih pojedinaca, policijski djelatnici imaju pravo na uporabu odgovarajućih mjera, uključujući i uporabu sile. Ipak, takva se sila smije upotrijebiti samo ako je neophodna i ne smije biti prekomjerna. Pribjegavanje fizičkoj sili koja nije bila strogo potrebna zbog ponašanja same osobe prema kojoj je primijenjena umanjuje njezino dostojanstvo i u načelu predstavlja povredu prava zajamčenog člankom 23. stavkom 1. zasebno i u vezi s člankom 25. stavkom 1. Ustava i člankom 3. Konvencije (v. ESLJP, predmet V. D. protiv Hrvatske, presuda, 8. studenoga 2011., zahtjev br. 15526/10, § 69.). 27. Da bi potpalo pod domašaj članka 23. stavka 1. Ustava i članka 3. Konvencije, postupanje mora doseći minimalni stupanj težine. Ocjena tog minimalnog stupnja težine uvijek ovisi o okolnostima konkretnog slučaja, kao što su trajanje postupanja, njegove tjelesne i duševne posljedice za žrtvu, a u nekim slučajevima i spol, dob i zdravstveno stanje žrtve. "
Nadalje, u odluci broj: U-III-5725/2016 od 19. prosinca 2017. Ustavni sud je utvrdio: "6.1. Trpljenje i poniženje koji su povezani s nekim oblikom kažnjavanja mora nadilaziti stupanj trpljenja ili poniženja koji je u takvim slučajevima neizbježan kako bi moglo doći u domašaj navedenih odredaba Ustava odnosno Konvencije. Međutim, država je dužna osigurati provedbu ovih mjera u uvjetima u kojima se poštuje ljudsko dostojanstvo i u kojima način i metoda izvršenja mjere ne izlažu osobu nad kojom se primjenjuju takvoj nelagodi ili trpljenju čiji bi intenzitet prelazio neizbježnu razinu, inherentnu lišenju slobode i boravku u zatvoru. Postupanje protivno dobrobiti zatvorenika nedopušteno je i dostatno je da ono doseže minimalni stupanj težine. Ocjena o tom stupnju ovisi o svim okolnostima slučaja, kao što su, primjerice, trajanje takvog postupanja ili okolnost da je cilj takvog postupanja bio (odnosno nije bio) poniziti i omalovažiti žrtvu (pored kriterija dobi, spola, zdravstvenog stanja, utjecaja na psihofizičko zdravlje zatvorenika i drugih okolnosti svakog pojedinog slučaja)."
ESLJP je u predmetu Popov protiv Francuske (br. 39472/07 i 39474/07, presuda od 19. siječnja 2012.) izrazio i stajališta u vezi s postupanjem s maloljetnicima u prihvatnim centrima za migrante: "90. U odnosu na maloljetnike (...) Sud primjećuje da međunarodna Konvencija o pravima djeteta u članku 37. propisuje 'da će se sa svakim djetetom kojemu je oduzeta sloboda postupati ljudski i s poštivanjem prirođenog dostojanstva svakog ljudskog bića, uzimajući u obzir potrebe osoba te dobi'. U odnosu na zatvaranje stranaca maloljetnika, Sud je već bio u prilici odlučivati o pritvaranju djece u prihvatnim (zatvorenim) centrima do njihovog udaljavanja. U predmetu Rahimi protiv Grčke (broj: 8687/08, §§ 85-86, 5. travnja 2011.), Sud je utvrdio da su u odnosu na maloljetnike bez pratnje u takvoj ustanovi uvjeti njegova boravka bili tako loši da potkopavaju samu bit ljudskog dostojanstva i da se mogu smatrati sami po sebi, bez uzimanja u obzir trajanje zatvaranja, kao ponižavajuće postupanje u suprotnosti s člankom 3. Konvencije. Sud je također utvrdio povredu članka 3. Konvencije u presudi u predmetu Muskhadzhiyeva i drugi (gore citiranu, § 63) u odnosu na četiri mlađa djeteta koji su bili držani, zajedno s njihovom majkom, jedan mjesec dok nisu bili iseljeni."
Okolnosti konkretnoga slučaja
Podnositelji ustavne tužbe bili su migrantska obitelj iz Afganistana od ukupno 14 članova (otac sa dvije žene, jednog punoljetnog djeteta i 10 maloljetne djece). U Republiku Hrvatsku su ušli nezakonito 21. ožujak 2018. i smješteni su na temeleju rješenja MUP-a od istoga dana u Prihvatni centar za izbjeglice u Tovarniku, od kuda su premješteni odlukom ministra unutarnjih poslova 4. lipnja 2018. u Prihvatilište za tražitelje međunarodne zaštite u Kutini.
Podnositelji su u ustavnoj tužbi prigovarali uvjetima smještaja u Prihvatnom centru za izbjeglice u Tovarniku od 21. ožujka 2018. do 4. lipnja 2018.. Smatraju da je tijekom smještaja postupanje Ministarstva unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: MUP) bilo nezakonito i da se može izjednačiti s neljudskim postupanjem.
Primjenjujući navedena načelna stajališta na ovaj predmet, najprije je valjalo ocijeniti je li došlo do povrede prava iz članka 23. stavka 1. Ustava u odnosu na djecu koja su zajedno s roditeljima bila smještena u Prihvatnom centru za strance u Tovarniku od 21. ožujka 2018. do 4. lipnja 2018., dakle dva mjeseca i 14 dana.
Ustavni sud je razmotrio posebno je li došlo do povrede ustavnih prava u odnosu na djecu, te posebno u odnosu na punoljetne podnositelje.
Ustavni sud primjećuje da su u tom razdoblju djeca bila u pratnji svojih roditelja i u Centru su boravila u uvjetima koje je u presudi broj: UsI-625/18-21 od 22. svibnja 2018. utvrdio Upravni sud u Osijeku. Dakle, iako se radilo o zatvorenom centru iz kojeg djeca nisu mogla izaći, uvjeti u centru se ne mogu poistovjetiti s uvjetima u zatvorima ili drugim ustanovama za boravak prekršitelja zakona. Centar je opremljen svim sadržajima za boravak djece s roditeljima, omogućena im je igra, boravak na zraku od 8:00 do 22:00 sata, te skrb psihologa i socijalnog radnika.
Prema članku 54. stavcima 1. i 2. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, "Narodne novine" broj 70/15. i 127/17.; u daljnjem tekstu: ZMPZ) tražitelj međunarodne zaštite ima slobodu kretanja u Republici Hrvatskoj koja se može ograničiti samo ako se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja procijeni da je to potrebno radi: 1. utvrđivanja činjenica i okolnosti na kojima temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koje se ne mogu utvrditi bez ograničenja kretanja, osobito ako se ocijeni da postoji rizik od bijega; 2. utvrđivanja i provjere identiteta ili državljanstva (...) Rizik od bijega procjenjuje se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja osobito s obzirom na ranije pokušaje samovoljnog napuštanja Republike Hrvatske, odbijanja podvrgavanja provjeri i utvrđivanju identiteta, prikrivanja ili pružanja lažnih podataka o identitetu i/ili državljanstvu (...) Zajedno s roditeljima djeca su smještena u Prihvatni centar na temelju članka 54. stavka 11. ZMPZ-a koji propisuje da Ministarstvo, policijska uprava, odnosno policijska postaja donosi odluku o ograničenju slobode kretanja, kojom određuje vrstu mjera iz stavka 5. tog članka, te njihovo trajanje, razmjerno svrsi ograničenja kretanja.
Ministarstvo unutarnjih poslova, rješenjima od 21. ožujka 2018., ograničilo je podnositeljima slobodu kretanja jer je procijenilo da je to potrebno radi utvrđivanja i provjere identiteta i državljanstva te radi utvrđivanja svih činjenica i okolnosti na kojima podnositelji (uključujući i djecu) temelje svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koje se ne mogu utvrditi bez ograničenja kretanja, osobito stoga što je ocijenjeno da postoji rizik od bijega. Podnositeljima (uključujući djecu) odmah po dolasku u Prihvatni centar, omogućena je besplatna pravna pomoć, a kasnije i kontakt s izabranom odvjetnicom. U upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom u Osijeku saslušani su svi odrasli članovi obitelji. U predmetima brojeva UsI-626/18, UsI-647/18 i UsI-648/18, Upravni sud je 25. svibnja odnosno 24. svibnja 2018. odbio tužbe podnositelja jer je utvrdio da i dalje postoje razlozi za zadržavanje podnositelja (uključujući i djecu) u Centru. U ovom slučaju postojala je zakonska osnova za izricanje mjere ograničenja kretanja podnositelja iz članka 54. stavka 2. točaka 1. i 2. ZMPZ-a jer nije okončan postupak provjere identiteta podnositelja. U pogledu mjere ograničenja kretanja, Upravni sud u Osijeku utvrdio je da se nadležno Ministarstvo u konkretnom slučaju poziva na individualnu procjenu osobnih okolnosti podnositelja koje u konkretnom slučaju opravdavaju izrečenu mjeru. Taj je sud posebno utvrdio da se Ministarstvo kod donošenja odluke rukovodilo zaštitom zatečenih maloljetnih osoba, čiji identitet i srodstvo nije bilo moguće utvrditi, te sprječavanjem eventualne zlouporabe djece. Stoga je njihovo zadržavanje bilo nužno radi identifikacije, pri čemu se dio podnositelja, prethodno, u drugim državama predstavljao drugim identitetima.
Uzevši u obzir sve činjenice utvrđene u sudskom postupku, Ustavni sud je utvrdio da okolnost što su djeca bila s roditeljima ne ispričava nadležno Ministarstvo od obveze zaštite djece i poduzimanja odgovarajućih mjera, kao dijela njegove pozitivne obveze iz članka 23. Ustava i članka 3. Konvencije, te je potrebno imati na umu posebnu ranjivost djece kao odlučnu činjenicu koja je važnija od njihovog statusa nezakonitih migranata. S tim u vezi, Ustavni sud ponavlja da Konvencija o pravima djeteta poziva države na poduzimanje odgovarajućih mjera kako bi osigurale da dijete koje traži izbjeglički status uživa zaštitu i humanitarnu pomoć, bez obzira na to je li dijete samo ili je s roditeljima.
U navedenom Centru su uvjeti prikladni za djecu - bila je osigurana redovita skrb i prehrana, djeca su se mogla igrati na čistom zraku i na travi, spavaonice nisu bile zaključane ni preko noći, obilazili su ih psiholog i socijalni radnik. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da su uvjeti u kojima su boravila djeca - podnositelji ustavne tužbe - bila prilagođena njihovoj dobi. Nadalje, Ustavni sud je utvrdio da zadržavanje stranaca u prihvatnim centrima mora biti poduzeto u dobroj vjeri te da ne smije prekoračiti vrijeme razumno potrebno kako bi se ostvarila svrha zbog koje je određeno. Prema ZPMZ-u mjera koja je primijenjena prema djeci (i drugim podnositeljima) može trajati najdulje tri mjeseca, a u konkretnom slučaju trajala je 2 mjeseca i 14 dana, što je opravdano provjerom identiteta i srodstva s odraslim podnositeljima te sprječavanjem kaznenih djela vezanih uz trgovinu ljudima.
Iako iz navoda ustavne tužbe proizlazi da su djeca pretrpjela određene stresne događaje koji mogu utjecati na njihov razvoj i odgoj, a s obzirom na dob djece i trajanje njihovog zadržavanja u Centru, Ustavni sud nije utvrdio da je nadležno Ministarstvo propustilo poduzeti sve mjere kako bi se izbjegle štetne posljedice za djecu. Postupanje nadležnog Ministarstva prema djeci u ovom slučaju nije prešlo prag ozbiljnosti koji zahtijeva članak 3. Konvencije da bi se moglo utvrditi povredu tog prava.
U odnosu na punoljetne podnositelje, prema stajalištu ESLJP-a iz predmeta Popov protiv Francuske (§ 104.), pitanje može li se roditelj smatrati žrtvom zlostavljanja njegove djece ovisi o postojanju posebnih čimbenika koji daju podnositeljevoj patnji dimenziju i značaj različit od emocionalne patnje koja se nužno povezuje s rođacima žrtava ozbiljnih povreda ljudskih prava. Relevantni elementi uključuju neposrednu blizinu obiteljskih veza - u tom kontekstu, određena težina daje se vezi roditelj - dijete - posebne okolnosti odnosa i način na koji su vlasti odgovorile na roditeljske upite. Bit takve povrede leži u reakciji vlasti i njihova odnosa prema situaciji kada budu o njoj obaviješteni. Posebice u odnosu na taj zadnji čimbenik roditelj može tvrditi da je neposredna žrtva postupanja vlasti. U odnosu na navedene podnositelje Ustavni sud je utvrdio da je njihovo zadržavanje u Prihvatnom centru moglo stvoriti osjećaj bespomoćnosti, s osjećajima panike i frustracije, a zajednički boravak s djecom u Centru na njih je imao olakšavajući značaj, pa prag koji je potreban za kršenje članka 3. Konvencije nije dosegnut.
Zaključno
Navedena odluka Ustavnog suda predstavlja značajan doprinos praksi upravnih sudova kod odlučivanja o zakonitosti mjere smještaja migranata u tranzitno-prihvatne centre zatvorenog tipa (iz kojih ne mogu slobodno izlaziti), a ujedno pokazuje da je Republika Hrvatska poduzela i poduzima znatne mjere radi adekvatnog smještaja migranata, pružanja im pomoći u smještaju, prehrani i drugim potrebama, a pokazuje i da je osigurana besplatna pravna pomoć, kako bi se smještanje u takve centre moglo valjano preispitati u upravnim sporovima.
dr. sc. Robert Peček
