Memorandum uz Preporuke Vijeća Europe1 koji pobliže tumači Preporuke smatra kako je zaštita prijavljivanja nepravilnosti, odnosno „zviždača“ fundamentalni aspekt prava na slobodu izražavanja i slobodu savjesti, te da se radi o jednoj od tekovina demokratskog društva. Naziva se još i „mehanizam odgovornosti u demokraciji“.
Preporuke Vijeća Europe u Načelima 12. – 14. navode kako je bitno da nacionalni okvir zaštite njeguje okruženje u kojem će se prijavljivanje ili otkrivanje (nepravilnosti, op. a.) otvoreno poticati. Na taj način se osigurava da se pojedinici osjećaju sigurno kada izraze sumnje vezano za zaštitu javnog interesa. Što se samih kanala prijavljivanja tiče, Preporuke navode kako će „okolnosti svakog pojedinog slučaja odrediti što je najprikladniji kanal“ (prijavljivanja).2
Ove smjernice treba dovesti i u vezu sa Načelom iz točke 8. Preporuka. Tamo se navodi kako bilo kakva ograničenja i iznimke u pogledu zviždača ne bi trebala postojati, osim u mjeri u kojoj je to (apsolutno) nužno, te osobito da ne smiju biti tumačena na način koji bi poništio cilj(eve) koji su uspostavljeni Preporukama. One u tom smislu slijede standarde u primjeni članka 10. Konvencije o pravu na slobodu izražavanja, koje su razvijene u praksi Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu.
Javno razotkrivanje je u smislu Preporuka Vijeća Europe situacija u kojoj se zviždanje događa izvan uspostavljenih kanala prijave, prvo kod poslodavca, a zatim prema institucijama koje bi bile nadležne u konkretnom slučaju. Implementiranje ciljeva preporuka za nacionalnog zakonodavca znači, između ostalog, uspostavljanje ravnoteže između raznih interesa.
Tako postoji potreba za uspostavom ravnoteže u situacijama kada zviždač prijavi nepravilnosti na koje je naišao u svom radu, izravno poslodavcu, te s druge strane, situacije kada se zviždač odluči izravno javnosti iznijeti svoje sumnje, a bez da je prethodno koristio već uspostavljene kanale prijavljivanja. U takvim slučajevima treba imati na umu da i poslodavac (osoba koja se smatra poslodavcem) treba imati pravo na zaštitu svojih poslovnih interesa. Neće biti nebitno ni radi li se u konkretnom slučaju o privatnom poslodavcu ili primjerice državi ili pravnoj osobi sa javnim ovlastima.
Kako je moguće znati kada će to biti najprikladniji kanal prijave?
U tom smislu, najznačajnije smjernice koje ovdje mogu pomoći su standardi koje je uspostavio i razvio Europski sud za ljudska prava, u predmetima Guja protiv Moldavije, Heinsch protiv Njemačke, te Bucur i Roma protiv Rumunjske. Vijeće Europe i Europska komisija3 upućuju na potrebu primjene ovih standarda radi potrebe utvrđivanja je li u konkretnom slučaju javno razotkrivanje bilo najprikladniji način zviždanja.
U presudi u predmetu Guja protiv Moldavije (zahtjev br. 14277/04, ECHR 2008.)4 „zviždač" je bio voditelj Odjela za medije Ureda Glavnog državnog odvjetnika Moldavije koji je dostavio medijima dva pisma vezana za zloupotrebu ovlasti od strane policije i državnog odvjetništva u koje su bili umiješani i visoki politički dužnosnici i zbog toga je dobio otkaz. Europski sud za ljudska prava je u navedenom predmetu utvrdio povredu čl. 10. Konvencije jer je podnositelj zahtjeva otpušten zbog odavanja informacija u dobroj vjeri koje su bile istinite i od legitimnih interesa za javnost. Europski sud za ljudska prava je utvrdio kako je podnositelj predstavke preoštro sankcioniran otkazom što je imalo negativne posljedice na njegovu karijeru i moglo je obeshrabriti daljnje prijavljivanje nezakonitog ponašanja. Gujinim otkazom povrijeđeno je pravo na slobodu izražavanja.
U predmetu Bucur protiv Rumunjske (zahtjev br. 40238/02, ECHR 2013.)5 Constantin Bucur, zaposlenik rumunjske tajne službe je organizirao konferenciju za novinare na kojoj je iznio sumnje da se brojni političari, novinari i druge osobe potencijalno nezakonito prisluškuju. Konferenciju je organizirao tek nakon što niti jedan njegov pokušaj da iskomunicira problem sa svojim kolegama i nadređenima nije urodio plodom. Nedugo nakon toga dobio je otkaz, a pokrenut je i kazneni postupak protiv njega, koji je rezultirao dvogodišnjom zatvorskom kaznom. U ovom slučaju, Europski sud za ljudska prava je smatrao da, ako javni službenik prijavi svoje sumnje o postojanju nezakonitog nadzora javnosti, dokle god su ti podaci objavljeni u dobroj vjeri, vlada ne može otpustiti zaposlenika i time povrijediti njegovo pravo na slobodu izražavanja. Zanimljivo je da je Sud malo vremena posvetio razmatranju pitanja jesu li aktivnosti rumunjske tajne službe bile nezakonite. Umjesto toga, fokus analize je bio na načinu na koji je vlada postupala prema zviždaču.
U predmetu Heinsch protiv Njemačke (zahtjev br. 28274/08, ECHR 2011.)6 Brigitte Heinisch je dobila otkaz jer je javno progovorila o katastrofalnim uvjetima na svom radnom mjestu u staračkom domu. Nepravilnosti su utvrđene i u izvješću medicinske službe nadležnog zdravstvenog osiguranja, a na nedostatak vremena za pacijente više puta su se žalili i drugi njegovatelji u tom domu. Europski sud za ljudska prava je u tom slučaju odlučio da javni interes, odnosno pravo javnosti na informiranje o nedostacima u državnom domu za starije i nemoćne osobe ima prednost pred pravom tvrtke na zaštitu njezinog ugleda. Osim toga, otkaz Brigitte Heinisch zastrašujuće djeluje na sve druge zaposlenike koji se odluče na prijavljivanje nepravilnosti kod svog poslodavca.
Prema standardima ESLJP uzet će se, dakle, u obzir sljedeće:
Ovo su smjernice i standardi kojih će se svakako morati pridržavati domaći sudovi kada budu odlučivali u predmetima zaštite zviždača, odnosno kad se recimo kao sporno postavi pitanje zašto se zviždač odlučio svoju priču razotkriti medijima, umjesto da je prethodno iznio svoje sumnje poslodavcu ili pučkom pravobranitelju.
Isto tako, naglašava se kako će prilikom odlučivanja o obeštećenju ili nivou zaštite koji je potrebno pružiti zviždaču biti od značaja radi li se o poslodavcu koji je imao uspostavljen sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, a zviždač se odlučio na javno razotkrivanje bez da je prvo pokušao iskoristiti te interne mehanizme prijave.
Člankom 14. Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti propisuju se načini prijavljivanja nepravilnosti, koji mogu biti:
a) unutarnje,
b) vanjsko (prema nadležnom tijelu) ili
c) u određenim situacijama javno razotkrivanje (npr. medijima)
Zakon jednostavno navodi da se javnim razotkrivanjem smatra „razotkrivanje nepravilnosti javnosti“. Prijavitelj nepravilnosti može iznimno, bez prethodnog prijavljivanja nepravilnosti kod poslodavca ili nadležnog tijela, javno razotkriti informacije ako postoji neposredna opasnost za život, zdravlje, sigurnost ili od nastanka štete velikih razmjera ili uništenja dokaza. Vidljivo je da je zakonodavac prihvatio standarde koji nalažu da se razotkrivanje nepravilnosti može poduzeti javno samo kao iznimka, i samo u slučajevima koji su taksativno navedeni. Daljnja razrada tih kriterija će se odvijati kroz sudsku praksu i procjenjivati u svakom konkretnom slučaju zasebno.
Zakon ne razrađuje dalje odredbe o javnom razotkrivanju, pa će, osim članka 23., domaći sudovi u praksi trebati primjenjivati i gore već spomenute standarde ESLJP.
Tihana Kozina Barišić
_____________________________
(1) Recommendation CM/Rec(2014)7 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 30 April 2014 and explanatory memorandum, dostupno na: https://rm.coe.int/16807096c7
(2) U Načelu 17. navodi se kako bi se općenito trebalo poticati interno i vanjsko razotkrivanje nepravilnosti.
(3) Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:a4e61a49-46d2-11e8-be1d-01aa75ed71a1.0005.02/DOC_1&format=PDF, str. 6.
(4) http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-85016
