Također, iako je podnositelj u konkretnom slučaju imao mogućnost obratiti se sa svojim zahtjevom upravnim tijelima, te kasnije Upravnom sudu, samim time nisu ispunjena jamstva prava na pristup sudu jer nije dovoljna mogućnost pokretanja postupka, već se traži i da sudovi riješe suštinu podnositeljevog zahtjeva.
Ustavni sud Republike Hrvatske donio je 9. listopada 2019. odluku broj: U-III/2507/2016 kojom je usvojio ustavnu tužbu i ukinuo presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-243/16-2 od 24. ožujka 2016. Predmet je vraćen Visokom upravnom sudu RH na ponovno odlučivanje.
Podnositelj, obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo iz Virovitice, podnio je ustavnu tužbu povodom presude Visokog upravnog suda RH broj: Usž-243/16-2 od 24. ožujka 2016. (u nastavku: osporena presuda). Tom presudom, pod točkom I. izreke uvažena je žalba podnositelja (ali ne iz razloga žalbe). Pod točkom II. izreke poništena je presuda Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-1251/14-24 od 4. prosinca 2015. Pod točkom III. izreke odbačena je tužba podnositelja podnesena radi šutnje uprave u smislu članka 26. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 20/10., 143/12. i 152/14., u nastavku: ZUS) u povodu zahtjeva podnositelja za djelomičan otpis duga, podnesenog 22. listopada 2013. na temelju Uredbe o kriterijima, mjerilima i postupku za odgodu plaćanja, obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja ("Narodne novine", broj 52/13., u nastavku: Uredba/13).
Presudom Upravnog suda u Osijeku odbijen je tužbeni zahtjev podnositelja kojim je tražio da Upravni sud u Osijeku (sam) donese presudu koja će zamijeniti odluku javnopravnog tijela koja nije donesena u propisanom roku na način da usvoji u cijelosti njegov zahtjev za otpis kredita (točka I. izreke). Pod točkom II. izreke Upravni sud u Osijeku naredio je tuženiku - Ministarstvu financija Republike Hrvatske da u roku od 30 dana donese odluku o zahtjevu podnositelja (točka II.).
Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu osporenom presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 29. stavkom 1. i 48. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), kao i članci 3. i 115. (118.) stavak 3. Ustava.
Činjenice i okolnosti slučaja
Podnositelj je kao obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo 2009. godine zaključio sa Republikom Hrvatskom, Fondom za razvoj i zapošljavanje, namjenski Ugovor o dugoročnom kreditu, a iznos je, prema navodima podnositelja, u cijelosti iskorišten sukladno namjeni. Zbog općeg ekonomskog stanja i negativnih trendova u poljoprivrednoj proizvodnji, kao i zbog pretrpljene elementarne nepogode, podnositelj nije bio u mogućnosti nastaviti s urednom otplatom kredita, zbog čega je 22. listopada 2013., pozivom na članke 33., 34. i 35. Uredbe/13, podnio zahtjev za djelomičan otpis potraživanja s pripadajućim kamatama Državnoj agenciji za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, koja je sukladno članku 22. stavku 5. Uredbe/13 obrađeni i kompletirani zahtjev 20. siječnja 2014. dostavila Ministarstvu financija kao vjerovniku na daljnje rješavanje.
Ministarstvo financija nije u roku propisanom člankom 23. stavkom 1. Uredbe/13 donijelo odluku o zahtjevu podnositelja, stoga je podnositelj po punomoćniku, odvjetniku u Zagrebu, 17. rujna 2014. uputio Ministarstvu financija požurnicu. Kao odgovor na požurnicu podnositelja, Ministarstvo financija je pismenom od 23. rujna 2014. obavijestilo podnositelja da "ne može udovoljiti prvobitno dostavljenom zahtjevu". U tom se pismenu navodi da je Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 30. srpnja 2014. donijela Uredbu o izmjenama i dopunama Uredbe o kriterijima, mjerilima i postupku za odgodu plaćanja, obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja ("Narodne novine", broj 94/14.; Uredba/14) kojom su članci 33. - 35. Uredbe/13, na kojima podnositelj temelji svoj zahtjev za djelomičan otpis potraživanja, brisani.
Uredba/14 stupila je na snagu 8. kolovoza 2014., a u prijelaznim i završnim odredbama u članku 19. Uredbe/14 navedeno je: "Postupci započeti na temelju Uredbe o kriterijima, mjerilima i postupku za odgodu plaćanja, obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja ('Narodne novine', broj 52/2013) dovršit će se prema odredbama ove Uredbe, ukoliko su iste povoljnije za podnositelja zahtjeva."
Podnositelj je (radi opreza) 6. listopada 2014. izjavio "prigovor/žalbu" na zaprimljeno pismeno Ministarstva financija od 23. rujna 2014., a o njoj nije odlučeno.
Smatrajući da odgovor Ministarstva financija od 23. rujna 2014. nije upravni akt kojim je odlučeno o njegovom zahtjevu, podnositelj je 22. listopada 2014. podnio tužbu Upravnom sudu u Osijeku s prijedlogom za donošenje privremene mjere. Rješenjem Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-1251/14-4 od 23. prosinca 2014. odbijen je kao neosnovan prijedlog za donošenje privremene mjere, a ovo rješenje potvrđeno je rješenjem Visokog upravnog suda broj: Usž-40/15-2 od 22. svibnja 2015.
Podnositelj je u tužbi istaknuo dva tužbena zahtjeva, jedan radi donošenja presude koja će zamijeniti odluku javnopravnog tijela koja nije donesena u propisanom roku (tužba zbog šutnje uprave) i drugi radi poništaja dopisa/odluke Ministarstva financija od 23. rujna 2014. za slučaj da Upravni sud u Osijeku zauzme stajalište da taj dopis jest upravni akt o kojem je odlučeno o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja.
Nakon provedenog dokaznog postupka, konstatirajući da s obzirom na prirodu stvari ne može sam riješiti konkretan predmet, Upravni sud u Osijeku donio je presudu kojom je odbio tužbeni zahtjev podnositelja u dijelu kojim je tražio da taj sud donese presudu koja će zamijeniti odluku Ministarstva financija te usvoji njegov zahtjev za djelomičan otpis potraživanja (točka I. izreke). Smatrajući da je u konkretnom slučaju došlo do šutnje uprave te da pismeno Ministarstva financija od 23. rujna 2014. nije upravni akt kojim je meritorno riješeno o zahtjevu podnositelja, Upravni sud u Osijeku naložio je tuženom Ministarstvu financija da u roku od 30 dana donese odluku o zahtjevu podnositelja od 22.10.2013. za djelomičan otpis potraživanja (točka II. izreke).
Nezadovoljan time što Upravni sud u Osijeku nije sam odlučio o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja, podnositelj je 4. siječnja 2016. izjavio žalbu Visokom upravnom sudu protiv dijela presude Upravnog suda u Osijeku pod točkom I. izreke, navodeći u bitnome da se radi o takvom zahtjevu o kojemu je Upravni sud u Osijeku mogao samostalno odlučiti i usvojiti njegov zahtjev za djelomičan otpis potraživanja. Tuženik, Ministarstvo financija, nije izjavio žalbu protiv presude Upravnog suda u Osijeku, a u odgovoru na žalbu podnositelja od 27. siječnja 2016. navedeno je sljedeće: „... Također tuženik ističe da će Ministarstvo financija postupiti sukladno točki II. presude Upravnog suda u Osijeku od 5. siječnja 2016. posl. broj: UsI-1251/14-24 od 4. prosinca 2015. te donijeti odluku o zahtjevu tužiteljice u propisanom roku."
Odlučujući o žalbi podnositelja, Visoki upravni sud utvrdio je da je žalba osnovana, ali ne iz razloga navedenih u žalbi (točka I. izreke), poništio je (u cijelosti) prvostupanjsku presudu, zaključivši pri tome da sporno pismeno/dopis Ministarstva financija od 23. rujna 2014. jest upravni akt kojim je meritorno odlučeno o zahtjevu podnositelja (točka II. izreke) te je tužbu podnositelja odbacio (točka III. izreke).
U obrazloženju osporene presude, između ostalog, navedeno je:
"Iz sadržaja citiranog pismena, odnosno iz njegovog obrazloženja proizlazi da je istim odlučeno o zahtjevu tužiteljice za otpisom dugovanja po kreditu, odnosno da je taj zahtjev odbijen. To što pismeno nije nazvano rješenjem odnosno što ne sadrži naziv rješenje ili odluka u smislu Uredbe ne oduzima mu svojstvo upravnog akta tj. pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o zahtjevu tužitelja, a protiv kojega je dopušteno izjaviti pravni lijek.
Naime, prema odredbi članka 21. stavka 3. Uredbe o kriterijima, mjerilima i postupku za odgodu plaćanja, obročnu otplatu duga te prodaju, otpis ili djelomičan otpis potraživanja (Narodne novine, broj: 52/13. i 94/14.) protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka podnositelj zahtjeva za otpis ili djelomičan otpis duga ima pravo izjaviti žalbu nadležnom tijelu.
Dakle, budući da je tuženik odlučio o zahtjevu tužitelja nisu bile ispunjene procesne pretpostavke za vođenje upravnog spora zbog šutnje pa je tužbu trebalo odbaciti kao nedopuštenu.
Tužitelj je ujedno tužbom zatražio poništavanje tog dopisa tuženika pravilno ga smatrajući upravnim aktom kojim je zahtjev odbijen. Međutim, kako se radi o aktu protiv kojega nije izjavljen dopušten pravni lijek to niti protiv takvog akta nije moguće voditi upravni spor."
Prigovori podnositelja
Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da je Visoki upravni sud pogrešno i protivno mjerodavnim zakonskim odredbama ocijenio da sporno pismeno od 23. rujna 2014. koje mu je Ministarstvo financija uputilo kao odgovor na njegovu požurnicu predstavlja upravni akt (rješenje) kojim je odbijen njegov zahtjev za djelomičan otpis potraživanja. Uz to, podnositelj smatra da, sve i kada bi sporno pismeno Ministarstva financija predstavljalo meritorno rješenje o njegovom zahtjevu, Visoki upravni sud neopravdano je odbacio tužbeni zahtjev radi njegovog poništenja jer podnositelj (navodno) nije uložio žalbu, odnosno nije koristio dopušteni pravni lijek, a koja činjenica je netočna, jer je 6. listopada 2014. izjavio "prigovor/žalbu" na zaprimljeno pismeno Ministarstva financija, a o kojoj nije riješeno u zakonskom roku.
Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi:
"Predmetni dopis Ministarstva financija od 23.09.2014. godine nema niti uvod, niti izreku, niti obrazloženje, a niti uputu o pravnom lijeku, a kada bi se gledao i sam sadržaj dopisa Ministarstva financija od 23.09.2014. godine jasno je kako se i taj sadržaj ne može podvesti pod onaj sadržaj koji je propisan člankom 98. Zakona o općem upravnom postupku, a koji jasno propisuje što moraju sadržavati i uvod i izreka i obrazloženje i uputa o pravnom lijeku.
Dakle, posve je jasno kako se dopis Ministarstva financija od 23.09.2014. godine ne može smatrati rješenjem niti meritornom odlukom, a kako to posve pogrešno, netočno, neosnovano i u direktnoj suprotnosti s pozitivnim zakonskim propisima tumači Visoki upravni sud RH (...).
No, sve kada bi se navedeni dopis Ministarstva financija i mogao na bilo koji način smatrati rješenjem, jasno je kako je Visokom upravnom sudu RH promakla nedvojbena činjenica da je i na taj dopis OPG A. D. K. uložila pravovremenu žalbu, a Visoki upravni sud RH u svojoj pobijanoj odluci tvrdi da nije, a što je još jedan propust Visokog upravnog suda RH koji daje za pravo podnositelju ove ustavne tužbe."
Zaključno, podnositelj predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporene presude.
Ocjena Ustavnog suda
S obzirom na navode podnositelja, Ustavni sud je ustavnu tužbu ispitao s aspekta povrede prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010. (NN broj 90/10.), utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred upravnim sudovima (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.
U konkretnom slučaju, smatrajući da Ministarstvo financija spornim pismenom/dopisom od 23. rujna 2014. nije odlučilo o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja, podnositelj je Upravnom sudu u Osijeku podnio tužbu zbog šutnje uprave s prijedlogom da sam Upravni sud u Osijeku odluči o njegovom zahtjevu te je podredno tražio poništenje spornog pismena/dopisa Ministarstva financija. Međutim, Upravni sud u Osijeku, zauzevši stajalište da sporno pismeno/dopis Ministarstva financija nije upravni akt kojim je odlučeno o zahtjevu podnositelja, te smatrajući da s obzirom na prirodu stvari ne može sam odlučiti o zahtjevu podnositelja, naložio je Ministarstvu financija da u roku od 30 dana odluči o podnositeljevom zahtjevu (točka II. izreke).
Ustavni sud primjećuje da se spornim pismenom/dopisom Ministarstva financija podnositelja obavještava da se po njegovom zahtjevu ne može postupiti zbog brisanja članaka 33., 34. i 35. Uredbe/13, na kojima podnositelj temelji svoj zahtjev. Osim toga, u spornom pismenu/dopisu Ministarstva financija nije navedena nikakva uputa o pravnom lijeku te se podnositelj našao u situaciji da ne zna je li uopće o njegovom zahtjevu riješeno ili nije i koji je njegov daljnji pravni put. Upravo zbog toga je podnositelj u tužbi istaknuo dva tužbena zahtjeva - jedan zbog šutnje uprave s prijedlogom da sam sud riješi upravnu stvar, a drugi radi poništenja spornog pismena/dopisa Ministarstva financija.
Iz žalbe koju je podnositelj izjavio protiv presude Upravnog suda u Osijeku proizlazi da je podnositelj osporavao samo točku I. izreke, kojom je odbijen dio tužbenog zahtjeva kojim je podnositelj tražio da sam sud odluči o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja.
Ustavni sud primjećuje i da je Ministarstvo financija u svom odgovoru na žalbu podnositelja izjavilo da će postupiti sukladno točki II. izreke presude Upravnog suda u Osijeku te donijeti odluku o zahtjevu podnositelja.
Osporenom presudom Visoki upravni sud uvažio je žalbu podnositelja smatrajući je osnovanom, no iz drugih razloga. Visoki upravni sud odbacio je tužbu podnositelja kao nedopuštenu uz obrazloženje da sporno pismeno/dopis Ministarstva financija jest upravni akt kojim je odlučeno o zahtjevu podnositelja za djelomičan otpis potraživanja, a zbog čega njegova tužba zbog šutnje uprave ne bi bila dopuštena.
Ne ulazeći u ocjenu predstavlja li sporno pismeno/dopis Ministarstva financija od 23. rujna 2014. upravni akt kojim je negativno riješeno o zahtjevu podnositelja za djelomičan otpis potraživanja ili ne, a koju su ocjenu i interpretaciju prvi pozvani dati upravni sudovi, u ovom ustavnosudskom postupku ostaje odgovoriti na sljedeća pitanja:
- je li Visoki upravni sud u postupku odlučivanja o žalbi, koju je protiv presude Upravnog suda u Osijeku izjavio samo podnositelj i to samo u odnosu na točku I. izreke prvostupanjske presude, donošenjem osporene presude doveo podnositelja u nepovoljniji položaj od onog u kojem bi bio da žalbu nije ni podnio te,
- je li Visoki upravni sud odbacivanjem tužbe i u odnosu na dio tužbenog zahtjeva koji se odnosi na poništenje spornog pismena/dopisa Ministarstva financija u suštini onemogućio ostvarivanje podnositeljevog prava na pristup sudu?
Uloga Visokog upravnog suda kao drugostupanjskog (žalbenog) suda ograničena je na ispitivanje aktivnosti koje je u povodu tužbe poduzimao prvostupanjski upravni sud. Pri tome Visoki upravni sud postupa isključivo u opsegu koji određuje žalitelj i u okviru razloga navedenih u žalbi. Opseg osporavanja prvostupanjske presude Visoki upravni sud kao žalbeni sud ne smije prijeći jer u neosporavanom dijelu presuda postaje pravomoćna.
U ovom slučaju podnositelj je djelomično uspio u prvostupanjskom upravnom sporu. Upravni sud naložio je tuženom tijelu da odluči o njegovom zahtjevu (točka II. izreke). Odbijen je dio zahtjeva kojim je podnositelj tražio od suda da on sam riješi ovu upravnu stvar, tj. da usvoji njegov zahtjev za otpis kredita (točka I. izreke). Podnositelj je žalbom osporavao samo točku I. izreke prvostupanjske presude žaleći se što sam Upravni sud u Osijeku nije odlučio o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja, dok je točka II. izreke (kojom je Ministarstvu financija naloženo u roku od 30 dana odlučiti o zahtjevu podnositelja) postala pravomoćna.
Visoki upravni sud usvojio je žalbu podnositelja, smatrajući je osnovanom iz drugih razloga, tj. razloga zbog kojih je podnositeljevu tužbu podnesenu zbog šutnje uprave i zbog odlučivanja o otpisu kredita smatrao nedopuštenom te ju je odbacio. Time je ishod tog žalbenog upravnosudskog postupka za podnositelja nepovoljniji nego da žalbu nije ni podnio, a osobito imajući u vidu činjenicu da je žalbu jedino on i podnio. U takvoj pravnoj situaciji, prema ocjeni Ustavnog suda narušeno je načelo pravne sigurnosti, kao i povjerenje javnosti u sudove i sudski sustav. Time se narušava vladavina prava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.
U odnosu na drugo pitanje, Ustavni sud polazi od stajališta da se pravo na pristup sudu, kao dio općeg jamstva pravičnog suđenja iz članka 29. stavka 1. Ustava, temelji na načelu vladavine prava i izbjegavanja proizvoljnosti u postupanju sudova. Ono jamči svakome pravo da podnese sudu zahtjev u vezi sa svojim pravima i obvezama (usporedi sa Zubac protiv Hrvatske, broj: 40160/12, § 76., presuda od 5. travnja 2018.). To pravo mora biti "praktično i učinkovito", a ne "teoretsko ili iluzorno" (usporedi s Bellet protiv Francuske,broj: 23805/94, § 36., Serija A br. 333-B, presuda od 4. prosinca 1995.).
Osporenom presudom Visoki upravni sud odbacio je tužbu podnositelja i u odnosu na dio tužbenog zahtjeva radi poništenja spornog pismena/dopisa Ministarstva financija, uz obrazloženje "kako se radi o aktu protiv kojega nije izjavljen dopušten pravni lijek to niti protiv takvog akta nije moguće voditi upravni spor".
U ustavnoj tužbi podnositelj iznosi prigovor da iako je protiv spornog pismena/dopisa Ministarstva financija (radi opreza) 6. listopada 2014. izjavio i žalbu/prigovor, tu činjenicu je Visoki upravni sud ignorirao ili omaškom propustio, te je i u odnosu na ovaj dio tužbenog zahtjeva odbacio tužbu podnositelja uz obrazloženje da nije iscrpljen redovan pravni put.
Ustavni sud je uvidom u pribavljeni spis Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-1251/2014 utvrdio da je podnositelj na raspravi održanoj pred tim sudom 24. rujna 2015. naveo da je protiv spornog pismena/dopisa Ministarstva financija izjavio žalbu/prigovor koju je Ministarstvu financija predao 6. listopada 2014. Također, iz zapisnika Upravnog suda u Osijeku proizlazi da je Upravni sud u Osijeku izvršio uvid u tu žalbu te ona i prileži samom spisu.
Podnositelj je u konkretnom slučaju imao mogućnost obratiti se sa svojim zahtjevom upravnim tijelima, te kasnije Upravnom sudu u Osijeku. Međutim, samim time nisu ispunjena jamstva prava na pristup sudu jer nije dovoljna mogućnost pokretanja postupka, već se traži i da sudovi riješe suštinu podnositeljevog zahtjeva (usporedi s Kutić protiv Hrvatske, broj: 48778/99, § 25., presuda od 1. ožujka 2002.).
Podnositelj je imao mogućnost i izjavljivanja žalbe Visokom upravnom sudu, međutim, Visoki upravni sud je odbacivanjem njegove tužbe, iz razloga što smatra da je o podnositeljevom zahtjevu već riješeno spornim pismenom/dopisom, u biti, onemogućio ostvarivanje prava podnositelja da nadležna upravna tijela meritorno odluče o njegovom zahtjevu za djelomičan otpis potraživanja. Uz to, Visoki upravni sud je odbacivanjem podnositeljeve tužbe i u dijelu tužbenog zahtjeva koji se odnosi na poništenje spornog pismena/dopisa Ministarstva financija zbog neiscrpljivanja redovnog pravnog puta, onemogućio njegovo pravo na pristup sudu.
Sve navedeno upućuje na zaključak da je cjelokupan upravni postupak pokrenut po zahtjevu podnositelja od 22. listopada 2013., kao i upravni spor pokrenut zbog šutnje uprave, odnosno postupanje Visokog upravnog suda u povodu žalbe podnositelja, bili vođeni na način protivan načelu pravne sigurnosti, koje je implicitno sadržano u članku 29. stavku 1. Ustava, što je dovelo do povrede ustavnog prava podnositelja na pristup sudu.
Slijedom navedenog, Ustavni sud ocijenio je da je osporenom presudom Visokog upravnog suda došlo do povrede prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
