1. Uvod
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. iznesena su bitna načelna stajališta u pogledu ostvarivanja procesnih prava stranaka u upravnim postupcima i upravnim sporovima u kojima rješavanje upravne stvari ponajprije ovisi o rezultatima sigurnosne provjere. Ustavni sud je pritom uputio i na mjerodavnu konvencijsku praksu, ponajprije u predmetima Europskog suda za ljudska prava T. G. protiv Hrvatske1 i Regner protiv Češke2. Spomenutu je odluku Ustavnog suda na ovome portalu analizirao dr. sc. Robert Peček, u članku pod naslovom „Novi zahtjevi za sudske postupke kontrole zakonitosti sigurnosnih provjera“3.
U početnoj recepciji nove ustavnosudske prakse Upravni sud u Rijeci donio je dvije slične, ali ne posve jednake presude, u predmetima poslovnih brojeva UsI-1401/16 (u upravnoj stvari primitka u hrvatsko državljanstvo) i UsI-1046/17 (u predmetu izdavanja sigurnosnog certifikata). Kasnije su donesene i druge srodne presude, koje ovdje nije potrebno dodatno označavati.
Više je upravnih područja na kojima rezultati nekog oblika sigurnosne provjere odlučno utječu na ishod rješavanja predmeta. U većini predmeta provjeru provodi Sigurnosno-obavještajna agencija – za potrebe Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost (npr. u predmetima izdavanja sigurnosnog certifikata) ili za potrebe Ministarstva unutarnjih poslova (primjerice, u upravnim stvarima povezanima s primitkom u hrvatsko državljanstvo i sa statusima stranaca). Pritom su navedeni Ured, odnosno Ministarstvo voditelji upravnog postupka i donositelji rješenja (upravnog akta).4
Ova je ustavnosudska reakcija bila očekivana unutar profesionalne zajednice. U praksi se s time u vezi javljalo više dvojbi, a bilo je jasno da je neodrživa situacija u kojoj stranka ni na koji način nije upoznata s ključnim razlozima za negativnu odluku javnopravnog tijela. Ipak, mišljenja smo da je za iznošenje spomenutih načelnih stajališta bilo svrhovitije odabrati neki od statusnih predmeta na području primitka u hrvatskog državljanstvo ili statusa stranca, negoli predmet izdavanja sigurnosnog certifikata, što se teško može smatrati subjektivnim pravom u supstancijalnom smislu riječi. Međutim, tim više standardi postavljeni u spomenutoj odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske vrijede i kod odlučivanja o „klasičnim“ subjektivnim pravima.
Dotadašnja praksa upravnog sudstva razvijala se, najvećim dijelom, u dva pravca. Prvi, obavljanje uvida u klasificirane podatke od strane suda te, ako se sud uvjeri da su razlozi za negativno mišljenje opravdani, općenita potvrda njihove osnovanosti u tekstu presude. Drugi, poništavanje osporavanog rješenja i vraćanje predmeta na ponovni postupak, s uputom otklanjanja nedostataka u obrazloženju rješenja i glede prava stranke na sudjelovanje u postupku.
2. Kontekst navedenih upravnih područja
Na području izdavanja sigurnosnog certifikata, predmet poprima obilježja upravne stvari u slučaju odbijanja izdavanja certifikata, tj. u stadiju u kojem Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost procijeni da je potrebno donijeti negativnu odluku (članak 19. stavak 2. Zakona o tajnosti podataka, „Narodne novine“, br. 79/07. i 86/12., dalje: ZTP). Takvo normativno rješenje korespondira s općim uređenjem izdavanja potvrda, po kojem se rješenje donosi kod odbijanja izdavanja potvrde (članak 159. stavak 5. i 6. te članak 160. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, br. 47/09., dalje: ZUP).
Nadalje, prema članku 42. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske („Narodne novine“, br. 79/06. i 105/06.), sigurnosna provjera provodi se, između ostalih, za sve osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo.
Odredbom članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama („Narodne novine“, br. 85/08 i 86/12) propisano je da, kad je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja podnositelju zahtjeva (u predmetnom slučaju: tuženiku) samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke.
3. Odnos s cjelinom pravnog poretka
Prethodno, međutim, ne znači da se norma članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama može promatrati izolirano od cjeline uređenja odnosnih upravnih područja, uključujući ustavnopravne i konvencijske aspekte glede prava na pravično (pošteno) suđenje, uključujući prava na obrazloženu odluku i na procesnu ravnopravnost (što obuhvaća i tzv. jednakost oružja). Jedno je „vanjski“, svima vidljivi sadržaj mišljenja o (ne)postojanju sigurnosne zapreke, što sâmo po sebi nije sporno, a drugo su podaci koji čine podlogu za taj zaključak, koji u određenoj mjeri trebaju biti poznati donositelju upravnog akta, po potrebi i upravnom sudu, kako bi stranci na odgovarajući način mogli predočiti ključne razloge negativne odluke i omogućiti joj pobijanje odnosnih razloga.
Također, ništa ne implicira da se sâma provedba sigurnosne provjere treba smatrati dijelom upravnog postupka, ali rezultat te provjere, kao i razlozi na kojima se taj rezultat bazira, ulazi u obuhvat činjenica odlučnih za rješavanje upravne stvari. Ti razlozi ne moraju stranci biti predočeni u izvornome i cjelovitom obliku, ali ne mogu biti ni posve isključeni iz dosega postupovnih prava stranke.
Na jednome stručnom skupu u inozemstvu, posvećenom (i) ovoj temi, autoru je postavljeno pitanje: „Koju korist ima stranka od mogućnosti osporavanja razloga, kada to ionako neće promijeniti odluku?“ Odgovor na ovo pitanje je, dakako, nepotreban, ali pokazuje jedan od tipičnih primjera nerazumijevanja ključnih pravnih pitanja na ovome području.
4. Podloga za diskrecijsko odlučivanje
Nadalje, Ministarstvo unutarnjih poslova može odbiti zahtjev za stjecanje ili za prestanak državljanstva iako su ispunjene pretpostavke, ako ocijeni da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih se zahtjev za stjecanje ili za prestanak državljanstva treba odbiti (čl. 26. st. 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu, „Narodne novine“, br. 53/91., 70/91., 28/92., 113/93., 4/94., 130/11. i 110/15.).
Normiranje upravne diskrecije (i) na ovome području je razumljivo, ali ne isključuje pravo stranke da u adekvatnoj mjeri bude upoznata s razlozima koji opravdavaju svrhovitost konkretne primjene slobodne ocjene i pravo da te razloge osporava.5 Prikladno obrazloženje naročito dobiva na važnosti u predmetima u kojima se negativna odluka temelji isključivo na upravnoj diskreciji, unatoč ispunjavanju propisanih pretpostavki.
5. Nadležna javnopravna tijela i njihove službene osobe
Na umu je potrebno imati da upravnu stvar, u svojstvu stvarno nadležnoga javnopravnog tijela, ne rješava nadležna sigurnosno-obavještajna agencija, već službena osoba Ministarstva unutarnjih poslova ili Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost. Nije pravno prihvatljivo, niti smisleno, da stranka s razlozima negativne odluke bude upoznata tek u upravnom sporu, tj. u fazi sudske kontrole zakonitosti pojedinačne odluke (upravnog akta), nego je to potrebno učiniti već u upravnom postupku. Štoviše, rješavanje ove vrste predmeta u primarnoj je nadležnosti upravnih tijela, dok je uloga upravnih sudova kontrolna.
Službene osobe Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost imaju odgovarajuće sigurnosne certifikate. Nema zapreke da certifikati budu izdani i određenom broju službenih osoba Ministarstva unutarnjih poslova. Po prirodi stvari, dovoljno je da se radi tek o manjem broju službenika.
Slobodna (diskrecijska) ocjena, propisana u pogledu rješavanja dijela spomenutih upravnih stvari, nije slobodna ocjena nadležne sigurnosno-obavještajne agencije, već slobodna ocjena javnopravnog tijela nadležnog za rješavanje stvari.
6. Slučajevi nepotrebnog traženja mišljenja nadležne agencije
Na području policijskoga upravnog prava računa je potrebno voditi i o sljedećem. Postoje upravne stvari u kojima za negativnu odluku nije ni potrebno tražiti mišljenje nadležne agencije. Primjerice, jedna od kumulativnih pretpostavki za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem jest da se iz ponašanja stranca može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj (članak 8. stavak 1. točka 5. Zakona o hrvatskom državljanstvu). Ovu pretpostavku utvrđuje Ministarstvo unutarnjih poslova u upravnom postupku. Ako Ministarstvu utvrdi da se ne može doći do tog zaključka, po toj osnovi samostalno donosi negativno rješenje o zahtjevu (dakako, nakon što stranci o tome omogući izjašnjenje).
Ako, pak, Ministarstvo utvrdi da nema okolnosti što upućuju da ova pretpostavka nije ispunjena, a nadležna agencija potom izda negativno mišljenje isključivo zbog okolnosti koja je Ministarstvu bila poznata i nije ocijenjena zaprekom za pozitivnu odluku, smatramo da nema valjanoga pravnog uporišta da Ministarstvo donesene negativnu odluku pozivom na negativno agencijsko mišljenje. Osim što je Ministarstvo ovdje javnopravno tijelo stvarno nadležno za rješavanje upravne stvari, uključujući ocjenu dokaza i odlučnih činjenica, stranka bi došla u situaciju da joj Ministarstvo ne omogući izjašnjenje o toj okolnosti jer je ne smatra zaprekom za usvajanje zahtjeva, dok po dobivanju negativnog mišljenja agencije s tim razlogom stranka ne bi bila uopće ili u dovoljnoj mjeri upoznata pozivom na klasificiranost podataka.
7. Još neka praktična postupovna pitanja
Uvid službene osobe u klasificirane podatke i odgovarajuće priopćavanje ključnih razloga nije nužan kod pozitivnog mišljenja nadležne agencije.
Potreba za spomenutim uvidom i dodatnim iznošenjem razloga za negativnu odluku, baziranih na rezultatima sigurnosne provjere, ne postoji ni ako se stranka - nakon što je upoznata da je izdano negativno mišljenje - izjasni da ne osporava takvo mišljenje i/ili da ne traži dodatna pojašnjenja. Ako nije sadržano u podnesku stranke, takvo se izjašnjenje registrira zapisnikom o uzimanju izjave stranke.
Zatim, teško je naći opravdanje za uskratu upoznavanja stranke, primjerice, s razlozima za koje je nedvojbeno da su joj ne samo poznati već i da joj smiju biti poznati (npr. neko njeno ponašanje za koje stranka zna da su ga nadležna tijela registrirala u postupku u kojem je sudjelovala i stranka), kao i npr. s utvrđenjem da je prilikom popunjavanja upitnika za izdavanje sigurnosnog certifikata bila neiskrena, tj. navela neistinite podatke (na potonje je ukazano i u ustavnosudskoj odluci od 13. ožujka 2018.).
Adekvatno upoznavanje stranke s razlozima negativne u pojedinim slučajevima može biti ostvareno upućivanjem na mjerodavnu odredbu podzakonskih propisa koji postoje na ovome području. Navedeni propisi zasad nisu objavljeni, ali nije isključeno da će biti objavljeni u predstojećem razdoblju.
Obrnuto, kada su razlozi za negativno mišljenje posve drukčije prirode, te postoji objektivni rizik da bi precizno upoznavanje stranke s razlozima negativnog mišljenja moglo kompromitirati operativne aktivnosti ili na drugi način zbiljski ugroziti javni interes, opravdano je stranku s odnosnim razlozima upoznati na drukčiji način i u manjoj mjeri negoli u prije iznesenim primjerima.
Prilikom ocjene u kojoj mjeri i na koji način će stranci biti omogućeno ostvarivanje ustavnih i konvencijskih procesnih prava važna je, dakle, konkretizacija6. Ne mogu svi slučajevi biti tretirani na jednaki način, „po špranci“. S time je povezana i dužnost obrazlaganja sâme odluke o određivanju opsega podataka s kojima će stranka biti upoznata, na koju je Ustavni sud također upozorio.
Spomenimo i neke od tehnika ograničenog upoznavanja stranaka sa spornim klasificiranim podacima razvijene u praksi Suda Europske unije7, poput sastavljanja neklasificiranog sažetka, formulacija koje razumijevaju određeni raspon mogućih podataka a ne točno određeni podatak, te brisanja pojedinih dijelova dokumenta8. Nadležnim javnopravnim tijelima na raspolaganju je i djelomična deklasifikacija.
Tehnike koje će biti razvijene u idućem razdoblju moguće je kombinirati, ovisno o posebnostima konkretnog predmeta.
8. Zaključak – naznaka nove upravne prakse
Ustaljivanje novih procedura postupanja u ovim vrstama predmeta, radi usklađivanja sa spomenutim ustavnim i konvencijskim pravima, na čije ostvarivanje se odnosi i ustavnosudska odluka od 13. ožujka 2018., zahtijeva određeni stupanj kreativnosti nadležnih službenika u sigurnosno-obavještajnim agencijama, Uredu Vijeća za nacionalnu sigurnost i Ministarstvu unutarnjih poslova, po potrebi i u drugim tijelima. Koliko nam je poznato, neka od navedenih tijela već su donekle uskladila i dalje usklađuju svoj način postupanja. Primjer novijeg pristupa javnopravnih tijela vidljiv je iz opisa postupanja i odlučivanja javnopravnog tijela u upravnom postupku iznesenog u presudi Upravnog suda u Rijeci, posl. br. 2 UsI-950/2019-12 od 3. prosinca 2019. (presuda je zasad nepravomoćna, ali to ne utječe na opis radnji koje je tuženik proveo u upravnom postupku i navođenje tuženikove argumentacije). U ovoj je upravnoj stvari ranija odluka tuženika poništena presudom toga Suda, posl. br. 2 UsI-1046/17-8 od 23. travnja 2018. (potonja je presuda spomenuta u uvodu ovog rada).
Korisno bi bilo na odgovarajući način novelirati tekst ZTP-a (možda i još kojeg zakona), te preispitati sadržaj podzakonskih propisa i nakon toga ih objaviti.
doc. dr. sc. Alen Rajko
________________________________________
1 Br. 39701/14, presuda od 11. srpnja 2017.
2 Br. 35289/11, presuda od 19. rujna 2017. Navedene dvije presude sadržavaju dodatna referiranja na relevantnu praksu Europskog suda za ljudska prava.
3 O toj temi v. npr. i: Staničić, Frane, Važnost obrazlaganja rješenja u upravnom postupku s posebnim osvrtom na podatke s oznakom tajnosti, Informator, br. 6564/19.
4 Mada to ne ulazi u temu ovog rada, radi cjelovitosti uvida upućujemo i na ustavnosudska stajališta povezana sa sigurnosnom provjerom kao pomoćnim sredstvom kod imenovanja u sudstvu, sadržana u rješenju Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018. („Narodne novine“, br. 57/18.).
5 Za primjenu slobodne (diskrecijske) ocjene potrebno je da je takva ovlast odlučivanja zakonom propisana, da je odluka donesena u granicama dane ovlasti, te da je donesena sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. ZUP-a te članak 4. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.).
6 Pred zadaćom konkretizacije su i upravni sudovi, kada primjenjuju odredbu članka 19. stavak 3. ZTP-a, kojom je propisano da će sud, prilikom utvrđivanja činjenica i izvođenja dokaza kojima bi mogla nastati šteta za rad sigurnosno-obavještajnih agencija i nacionalnu sigurnost, poduzeti mjere i radnje iz svoje nadležnosti kojima će spriječiti nastanak štete.
7 Ova je praksa najvećim dijelom razvijena u pogledu baratanja poslovnim tajnama, ali u određenoj mjeri može poslužiti i kao orijentir na području tajnosti utemeljene na javnom interesu.
8 Npr. prema: Kreuschitz, Viktor, How to cope with business secrets and confidential information in administrative law procedures, EJTN Administrative Law Training, Bucharest, 2018.
