Upravnosudski postupak nije uvijek organiziran u dva stupnja. U predmetima javne nabave upravo je to slučaj. Naime, sukladno čl. 434. st. 1. Zakona o javnoj nabavi (dalje: ZJN) upravnosudsku zaštitu u predmetima ove vrste pruža Visoki upravni sud (dalje: VUS). To znači da nakon javnonabavnog postupka koji se vodi pred naručiteljem odnosno eventualno i nadležnom žalbenom instancom jedina raspoloživa sudska zaštita dostupna je pred VUS-om.1 Ova okolnost ne bi trebala promijeniti stav o obveznosti usmene rasprave u upravnom sporu.
Naime, praksa Europskog suda za ljudska prava (dalje: Europski sud) ukazuje na usmenu raspravu kao na neizostavni element upravnog spora i kada se u njemu provjerava zakonitost rada/odlučivanja upravnih vlasti u činjeničnom odnosno pravnom segmentu. Ključne su ovlasti nadležnog upravnog suda pa i u slučaju kada se konkretno zaključi da je činjenično-dokazni materijal korektno utvrđen od strane upravnih vlasti odnosno kada sam upravni sud odluči da neće sam utvrđivati činjenice niti izvoditi dokaze. Široke ovlasti upravnog suda – kako u pogledu činjeničnog materijala tako i u pogledu materijalnog prava – čine nužnim održavanje usmene rasprave a osobito u slučaju kada ista nije bila dijelom prethodnog upravnog postupka.2Tvrdnja je tim utemeljenija kada se radi o jedinom stupnju sudske kontrole zakonitosti rada upravnih tijela,3 te kada sud jednog i jedinog stupnja radi u redovitim uvjetima bez posebnih okolnosti koje bi opravdale izostanak usmenog raspravljanja, odnosno kada se radi samo o sporu koji se tiče primjene prava.4 Osobitog isticanja je vrijedna okolnost kako neodržavanje usmene rasprave uz obrazloženje kako od stranke predloženi novi činjenično-dokazni materijal irelevantan za rješenje spora traži posebno obrazloženje ili pak održavanje usmene rasprave radi pretresanja istog materijala.5 Ukratko i evidentno, dobro ustanovljena praksa Europskog suda nedvosmisleno upućuje na potrebu održavanja usmene rasprave u upravnosudskom postupku te predstavlja prilično jasan i precizan orijentir u tom pogledu.
Važnost usmene rasprave u upravnom sporu prema ZUS-u
Usmena rasprava u upravnom sporu kako je isti propisan Zakonom o upravnim sporovima ("Narodne novine" br. 20/10., 143/13., 152/14., 94/16. i 29/17.- dalje: ZUS) predstavlja jednu od pivotalnih postupovnih radnji. Posljedica je to okolnosti da se zakonodavac odlučio održavanje usmene rasprave učiniti pravilom u upravnom sporu pa je stoga ovu radnju u uređenju upravnog spora uzdignuo na razinu načela. Čl. 7. ZUS-a sadrži rečeno načelo te glasi:
„(1) U upravnom sporu sud odlučuje na temelju usmene, neposredne i javne rasprave.
(2) Sud može odlučiti u upravnom sporu bez održavanja rasprave samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.“
Iz citiranog zakonskog teksta jasno proizlazi redovitost održavanja usmene, neposredne i javne rasprave u svakom upravnom sporu,6 sadržaj te kvalitete ove postupovne radnje odnosno samo iznimna mogućnost sudskog odlučivanja bez prethodnog provođenja ove radnje.7Radi jasnijeg i preglednijeg shvaćanja dosega izloženog načela valja uočiti da se u ZUS-u nalazi i čl. 36. koji realizira iznimke od načelnog održavanja usmene rasprave. Rečena norma glasi:
„Sud može presudom riješiti spor bez rasprave:
1. ako je tuženik priznao tužbeni zahtjev u cijelosti,
2. u predmetu u kojem se rješava na temelju pravomoćne presude donesene u oglednom sporu,
3. ako utvrdi da pojedinačna odluka, postupanje ili upravni ugovor sadržava nedostatke koji sprječavaju ocjenu njihove zakonitosti,
4. ako tužitelj osporava samo primjenu prava, činjenicu su nesporne, a stranke u tužbi ili u odgovoru na tužbu izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave,
5. ako se stranke o tome izrijekom suglase, a sud utvrdi da nije potrebno izvoditi nove dokaze.“
Izložena norma predviđa samo pet iznimki koje sukladno dobro poznatom te već notornom interpretativnom pravilu valja tumačiti iznimno usko (daj latinski to objasni!). Rezultat takvog rezoniranja pa i postupanja tada bi trebao biti upravni spor u kojem se usmena rasprava redovito održava s tek malim brojem sporova koji su odlučeni bez prethodnog održavanja takve rasprave.
Analiza čl. 36. ZUS-a upućuje na više zaključaka o iznimkama od održavanja usmene rasprave. Radi se o najmanje ovim zaključcima;
- tek u slučaju nespornog činjenično-dokaznog materijala – o čemu mišljenje dijele stranke ali i nadležni sud – može se, uz zadovoljenje i drugih uvjeta razmotriti neodržavanje usmene rasprave. U ovom kontekstu je ključno suglasje stranaka o nepostojanju potrebe za održavanjem usmene rasprave pri čemu se može raditi bilo o izričitom (t. 5. čl. 36.) ili prešutnom (t. 4. čl. 36.) suglasju. U posljednje navedenoj odredbi čl. 36. osim suglasja stranaka potreban je i paralelan stav nadležnog suda o ovom pitanju,
- otpadanje usmene rasprave može nastupiti i kao posljedica stava nadležnog suda o najtežim defektima koji opterećuju osporavani akt ili postupanje tuženika a zbog kojeg se osporavani akt ili postupanje i ne može analizirati u kontekstu zakonitosti. Drugačije rečeno, nezakonitost osporavanog akta/postupanja je tako intenzivna da je već na prvi pogled jasno da ga treba eliminirati bez održavanja usmene rasprave koja se tada, zbog očite i intenzivne nezakonitosti koja opterećuje upravni akt, čini suvišnom postupovnom radnjom,
- izostanak usmene rasprave može biti posljedica i radnje samo jedne stranke – tuženika koji priznaje tužbeni zahtjev u cijelosti te time čini suvišnim dalje postupanje u predmetnom upravnosudskom postupku,
- naposljetku, usmena rasprava neće biti održana u postupku koji je sadržajno i formalno obuhvaćen oglednim upravnim sporom u kojem je donesena pravomoćna odluka.
Sve navedene iznimke jasno pokazuju da se zakonodavac odlučio za usmenu raspravu kao redovitu postupovnu radnju koja se može izostaviti iz upravnog spora samo radi poštivanja načela ekonomičnosti odnosno učinkovitosti (iz čl. 8. ZUS-a). Takav stav zakonodavca može se prihvatiti pod pretpostavkom da se iznimke od redovitosti održavanja usmene rasprave ne proširuju niti u tumačenju a još manje u primjeni relevantnih pravnih normi (sukladno maksimi „Exceptiones sunt strictissamae interpretationis“).
Usmena rasprava u upravnim sporovima koji se odnose na javnu nabavu
Važnost usmene rasprave kao postupovne radnje dolazi do izražaja u upravnim sporovima neovisno o predmetu samog spora. No, u određenim pravnim područjima njihova važnost je iznimno naglašena. Jedno od takvih područja, uvjeren sam, jest i pravo javne nabave. Razloga tome ima više no na ovom mjestu dovoljno je istaknuti onaj najvažniji; nepostojanje obveze na održavanje usmene rasprave u prethodnom (upravnom) postupku.
Naime, u postupku javne nabave – neovisno od stupnja – ne postoji obveza nadležnog tijela da provede usmenu raspravu. Dio postupka koji provodi naručitelj ne poznaje ovaj tip postupovne radnje jer je usmjeren na odabir najpovoljnije ponude a sami sudionici postupka nisu u takvom međusobnom odnosu koji bi nalikovao sporu.8Tek u žalbenom stadiju javnonabavnog postupka pojavljuje se međusobna relacija između stranaka koja bi pogodovala održavanju usmene rasprave.9 No, Zakon o javnoj nabavi ("Narodne novine“ br. 120/16.- dalje: ZJN) predmetnu je radnju učinio fakultativnom te omogućio donošenje izvršne odluke u postupku bez prethodnog provođenja bilo koje radnje koja bi nalikovala usmenoj raspravi.10 Stoga je tek upravni spor prvi postupak koji bi za predmet imao postupanje i odluke o javnoj nabavi a u kojem bi održavanje usmene rasprave bilo obligatorno. Osim što je iznimno važna, usmena rasprava u upravnom sporu je i izrazito poželjna postupovna radnja imajući u vidu njezin potencijal u razjašnjavanju vjerojatno vrlo složenog činjeničnog stanja te pravne situacije koja gotovo redovito obuhvaća veći broj različitih propisa.
Valja uočiti i koliko je usmena rasprava kao postupovna radnja važna u ostvarivanju raspravnog načela na što je već upozorio Ustavni sud RH u svojoj Odluci iz veljače 2019.11 Kroz održavanje rasprave strankama se omogućuje zaštita njihovih prava i interesa ali se ostvaruje i načelo demokratskog legitimiteta kao ustavnopravne pretpostavke dopuštenog korištenja autoriteta državne vlasti (t. 11.2. citirane Odluke Ustavnog suda RH). Regulacija upravnog spora u predmetima vezanim za javnu nabavu – izvršena ZJN-om – stoga nije eliminirala izvođenje usmene rasprave pa ni zbog relativno kratkog roka unutar kojeg se upravni spor mora provesti. Naime, prema čl. 434, st. 3. ZJN-a odluka u takvom upravnom sporu ima se donijeti unutar 30 dana od dana podnošenja uredne tužbe. Nepostojanje posebne odredbe koja bi ukinula obvezu te načelo usmene rasprave znači samo jedno: i u takvom upravnom sporu mora se provesti usmena rasprava. Štoviše, svijest o relativnoj kratkoći gorenavedenog roka Ustavni je sud RH potaknula da prihvati kao mogućnost prekoračenja 30-dnevnog roka od strane Visokog upravnog suda. Stoga je Ustavni sud naveo određene uvjete – ispunjenjem kojih – okončanje upravnog spora u području javne nabave može biti prihvatljivo i nakon proteka roka od 30 dana. Postojanje posebnih, precizno navedenih i obilno obrazloženih razloga koji opravdavaju prekoračenje roka kao nužno tada će biti prihvatljivo te neće pretvoriti dotični rok za odlučivanje u puki instruktivni rok (v. t. 17.3. ustavnosudske Odluke). U kontekstu ovog rada, međutim, još je važnije naglasiti da iz cjeline obrazloženja analizirane ustavnosudske Odluke proizlazi neprihvatljivost izostavljanja usmene rasprave kao radnje u dotičnom upravnom sporu. Drugačije i sažetije izraženo, neprovođenje usmene rasprave ne smije se opravdavati potrebom održanja roka iz čl. 434, st. 3. ZJN-a. Načela ekonomičnosti i učinkovitosti (koja se ogledaju u potrebi brzog i efikasnog odlučivanja u upravnom sporu) ne smiju toliko dominirati nad načelom pravičnog suđenja (ovdje izraženog kroz nužnost održavanja usmene rasprave) da se upravni spor okonča u 30-dnevnom roku ali bez prethodno održane usmene rasprave. Zaključak je to koji na presudan način određuje tijek i sadržaj upravnog spora u predmetima javne nabave te je vrijedan posebnog isticanja.
Praksa VUS-a
U primjeni čl. 434. ZJN-a pozornost je potrebno koncentrirati na period nakon donošenja prethodno prikazane Odluke Ustavnog suda RH. Naime, nakon njezine objave VUS je nastavio cijeli niz upravnih sporova koji su bili prekinuti za vrijeme dok se čekalo donošenje i objava ustavnosudske odluke. Zbog negativne odluke o inicijativi VUS-a ovaj sud je od tog trena bio u obvezi provođenja upravnosudskih postupaka onako kako su propisani citiranom normom ZJN-a što je obuhvaćalo i održavanje usmenih, neposrednih i javnih rasprava. U međuvremenu je došlo i do javnozdravstvenih problema na globalnoj razini (pandemija COVID-19) no takvi problemi – kao i posebna javnozdravstvena regulacija koja se odnosila, među ostalim, i na pravosudni sustav – nisu trajali cijeli naznačeni period. Stoga se analiza postupanja VUS-a u segmentu (ne)održavanja usmenih rasprava može osloniti primarno na periode unutar kojih je došlo do popuštanja mjera restriktivne javnozdravstvene regulacije (jedan period u 2020. od početka svibnja pa do kraja listopada iste godine, odnosno period od proljeća 2021. pa do sada). Za oba ova perioda je zajedničko da se radi o upravnom sporu u kojem je VUS sud jedine instance što upućuje na zaključak da se radi o upravnosudskom postupku prvog i jedinog stupnja.
Analiza pokazuje da VUS u pravilu ne održava usmene rasprave te da izostanak postupovne radnje koja je bez sumnje obligatorna sporadično (rijetko) obrazlaže. Tako u presudi pod poslovnim br: UsII-193/21-7 od 17. 06. 2021. obrazlaže odluku na način da izrijekom opisuje postupak utvrđivanja relevantnih činjenica bez ikakvog traga o provedbi usmene rasprave (str. 5. citirane presude). VUS je u predmetnom sporu samoinicijativno poduzeo neke dokazne radnje od kojih se ističe utvrđivanje određenih podataka vezanih za gospodarskog subjekta korištenjem interneta. Naravno, problem nije u tome što je VUS samostalno utvrđivao činjenično stanje (takva mogućnost za sud u upravnom sporu uostalom proizlazi iz čl. 33. ZUS-a) već to što utvrđivanje činjeničnog stanja nije otvorio strankama i to u vidu usmene rasprave. Ovakvo postupanje začuđuje tim više kada se uoči da je tužba u predmetnom sporu statuirana tako da se izrijekom osporava utvrđeno činjenično stanje putem odgovarajućeg dokaznog materijala, no to nije potaknulo VUS da održi usmenu, neposrednu i javnu raspravu, a još manje da izostanak ove postupovne radnje obrazloži na bilo koji način.
Na isti način VUS je postupio i u upravnom sporu okončanom presudom poslovnog br: UsII-253/20-8 od 09. 09. 2020. U predmetnom upravnom sporu također je činjenično pitanje iz prethodnog postupka bilo sporno te se dokazivanje spornih činjenica nastavilo i u upravnom sporu (kao sporno se postavilo pitanje točnog momenta dostave i pokušaja dostave pošiljke ponuditelja-tužitelja putem pružatelja poštanskih usluga naručitelju). Međutim, to očito nije dovelo do dostatnog poticaja koji bi VUS usmjerio u pravcu održavanja usmene, neposredne i javne rasprave.
Identičan zaključak proizlazi i iz presude označene poslovnim br: UsII-208/21-8 od 06. 07. 2021. U citiranom upravnom sporu tužitelj je višekratno tražio održavanje usmene rasprave te od početka upravnog spora osporavao utvrđeno činjenično stanje. Unatoč tome, VUS na takva traženja i navode odgovara putem ovako formuliranog rezoniranja:
„Iz tužbe proizlazi da tužitelj osporava pravno tumačenje glede ulaznih podataka koji se smatraju relevantnim za utvrđivanje vrijednosti radova navedenih u referenci broj 2, a s obzirom na prirodu ugovora „ključ u ruke“, koji je dostavljen kao dokaz sposobnosti prema točki 4.3.1. DON-a, pa se ne radi o složenom činjeničnom pitanju zbog kojeg bi bilo nužno provesti usmenu raspravu, a iz razloga zbog kojih tužitelj to predlaže…S obzirom na stanje spisa, Sud ne smatra da bi provođenje rasprave doprinijelo drugačijem rješavanju spora…“. (str. 5-6. citirane presude)
Primjera ima još, no evidentno je da VUS gotovo uopće ne održava usmene rasprave u predmetima koji se odnose na javnu nabavu te da takve izostanke ne obrazlaže redovito, a kada to i čini obrazloženja u potpunosti odudaraju od norme iz čl. 36. ZUS-a. Osobito zabrinjava da se na taj način stvara još jedna iznimka od načelnog odlučivanja temeljem usmene, neposredne i javne rasprave a što nije ugrađeno u tekst norme čl. 36. ZUS-a niti se može označiti poželjnim odnosno prihvatljivim rezultatom tumačenja iste norme. Na ovaj način VUS umjesto jamca realizacije prava na pravično suđenje u postupovnom segmentu postaje najveća prijetnja rečenom pravu. Kao rezultat takvog postupanja VUS-a ne bi bilo neočekivano da dođe do porasta ustavnih tužbi kao pravnog sredstva koje će strankama pružiti prigodu za afirmaciju njihova prava na pravično suđenje.
Zaključna razmatranja
Održavanje usmene, neposredne i javne rasprave, pokazuje analiza, očito nije redoviti dio upravnosudskog postupka pred VUS-om u predmetima javne nabave. Prije bi se moglo ustvrditi da se radi o raritetnoj postupovnoj pojavi što je dijametralno suprotna postupovna situacija od one na koju asocira i upućuje načelo usmene rasprave (čl. 7. ZUS-a) odnosno striktno normirani i ograničeni krug iznimaka od ovog načela (čl. 36. ZUS-a). Citirane norme ZUS-a samo ukazuju na važnost ove postupovne radnje te na relativno mali broj slučajeva u kojima bi se upravni spor mogao okončati bez prethodno održane usmene rasprave. Pokazali smo da ni upravni sporovi koji se odnose na javnu nabavu u tom pogledu ne bi smjeli ni trebali biti iznimka. Štoviše, vodeći računa o složenosti javnonabavnih predmeta mišljenja smo da je usmena rasprava vrlo prikladno i poželjno postupovno sredstvo za razrješavanje svih činjenično-pravnih dilema u upravnim sporovima ove vrste. Tome valja dodati i vrlo mali broj slučajeva u kojima je, sukladno ZUS-u, prihvatljivo izostaviti usmenu raspravu iz upravnog spora. Stoga još više začuđuje stav VUS-a o ovom pitanju.
Niti prethodno izvršene stručno-znanstvene analize nisu notirale ovaj problem što je dodatno pogodovalo praktičnom izobličavanju provedbe usmene rasprave u ovoj vrsti upravnosudskih predmeta.12 Uvjeren sam da bi dosad uočene dileme bilo lakše razriješiti kada bi im se pristupalo na osnovu održane usmene rasprave. To stoga što bi pitanje primjenjivosti spora pune jurisdikcije u upravnim sporovima o javnoj nabavi izgledalo bitno drugačije da se o njemu odlučuje temeljem rezultata usmene rasprave.13
Očito je da ni stranke u upravnim sporovima nisu dosad bile dovoljno budne odnosno aktivne da bi izvršile odgovarajući pritisak na VUS. Ipak, izgleda da se u tom smislu mogu očekivati određene novosti. Naime, autoru ovog rada poznata su barem dva pendentna predmeta pred Ustavnim sudom RH u kojima se izostanak usmene rasprave od strane podnositelja ustavnih tužbi tretira kao razlog povrede prava na pravično suđenje iz čl. 29. st. 1. Ustava RH. Već sama mogućnost da se povodom uloženih ustavnih tužbi zaključi kako je izostanak usmene rasprave u upravnom sporu vezanom za javnu nabavu doveo do povrede ustavnog prava predstavlja novu i zanimljivu okolnost u pravu javne nabave. Eventualno usvajanje ovih ustavnih tužbi, uvjeren sam, dovelo bi do obrata u upravnim sporovima ove vrste te bi značajno unaprijedilo odlučivanje VUS-a. Dodatno, neke postojeće dileme – poput dileme o opsegu rješavanja sporova ove vrste od strane VUS-a - uvjeren sam, transformirale bi se u mnogo lakše rješiva pitanja. Stoga se s iznimnom stručnom znatiželjom očekuju odluke Ustavnog suda RH po spomenutim ustavnim tužbama.
Ivan Šprajc, mr. sc.
___________________
^ 1 O žalbama u sustavu javne nabave odlučuje Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) sukladno Zakonu o javnoj nabavi te Zakonu o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave.
^ 2 V. slučaj slučaj Malhouse protiv Češke, par. 60. i 62. obrazloženja presude Europskog suda od 12. 07. 2001.
^ 3 V. par. 47. obrazloženja presude Europskog suda u slučaju Göç protiv Turske, presuda od 11. 07. 2002.
^ 4 Usp. par. 44. obrazloženja presude Europskog suda u slučaju Fischer protiv Austrije, presuda od 26. 04. 1995. odnosno par. 41. obrazloženje presude istog foruma u slučaju Cimperšek protiv Slovenije, presuda od 30. 06. 2020.
^ 5Tako Europski sud u par. 45. obrazloženja presudeu slučaju Cimperšek protiv Slovenije.
^ 6Ipak, potrebno je uočiti da sukladno čl. 73, st. 3. ZUS-a usmena rasprava u žalbenom stadiju upravnog spora nije obligatorna.
^ 7 Takav stav dijeli i recentna pravna teorija. Usp. u tom smislu F. Staničić – B. Britvić Vetma – B. Horvat, Komentar Zakona o upravnim sporovima, Zagreb, 2017, str. 133.
^ 8 Radi se o potencijalno višestranačkim stvarima/postupcima u kojima su stranke u kolidirajućem odnosu. Više v. I. Borković, Upravno pravo, Zagreb, 2002, str. 420.
^ 9 U ovoj situaciji može se uočiti da su stranke u kontrarnom odnosu. Usp. I. Borković, ibidem.
^ 10 V. u tom smislu i smjeru čl. 427. ZJN-a.
^ 11 Riječ je o Odluci br. U-I-2911/2017 od 05. 02. 2019. koju je Ustavni sud RH donio po zahtjevu Visokog upravnog suda RH. VUS je problematizirao odnos čl. 434. i čl. 435. ZJN-a s Ustavom RH navodeći da su spomenute zakonske odredbe u kontradikciji s čl. 3., 5., 14., 18., 29. i 115. Ustava RH. Ustavni sud RH odbio je ovaj zahtjev VUS-a.
^ 12 V. u tom smislu analizu F. Staničića, Praksa Visokog upravnog suda RH u stvarima javne nabave nakon Odluke Ustavnog RH, U-I-2911/2017 (s posebnim osvrtom na pretjerani pravni formalizam DKOM-a), Informator br. 6577 od 03. 06. 2019, str. 20-22. U radu se autor bavi različitim aspektima djelovanja VUS-a u ovoj vrsti upravnosudskih postupaka no problem (ne)održavanja usmene rasprave nije među njima.
^ 13V. opširnije o ovoj dilemi F. Staničić, op. cit., str. 21. na kojem se mjestu razmatra dilema između odlučivanja primjenom čl. 434. ZJN-a odnosno čl. 58. ZUS-a u upravnim sporovima ove vrste.
