1. Uvodne napomene
Pitanje o radu sudaca i ocjeni o tome radi li jedan sudac ili ne zadnje je vrijeme opet u medijima značajno istaknuto, a rješenja koje zakonodavac nudi se u pravilu svode na to – povećajmo broj odluka koje sudac mora donijeti u određenom vremenskom periodu. Naime, trenutno važeća Okvirna mjerila u primjeni su od 1.1.2020., a već se iznose nacrti koji povećavaju broj odluka koje sudac mora donijeti. Koji su motivi zakonodavca, autorici nije poznato, no vjerojatno manji broj riješenih predmeta u proteklom razdoblju.
Naime, općepoznato je da sudovi nisu mogli raditi uslijed pandemije, jer je u prvom razdoblju bilo to i izričito zabranjeno, a posljednjih godinu dana su se rasprave mogle održavati uz pridržavanje epidemioloških mjera. Kako rijetki sudovi imaju dovoljan broj sudnica koje udovoljavaju zahtjevima iz tih mjera, za očekivati je da se je proveo manji broj rasprava što dovodi do manjeg broja riješenih predmeta u konačnici.1
U stručnoj literaturi samo se jedan rad2 bavio kritičnim pristupom prema takvoj praksi te su na komparativan način istražili praksu i rješenja koja imaju druge države kao što su to Republika Slovenija, Republika Austrija, Savezna Republika Njemačka, Konfederacija Švicarska itd... Naime samim količinskim zbrajanjem riješenih predmeta se teško može dobiti podatak o kvaliteti rada, a postavlja se značajno pitanje kvalitete sudske odluke kada se riješeni predmeti prebrojavaju količinski. No iako su države kao što je Njemačka, Austrija, Švicarska zaključile da se naprosto po količini ne može izračunati rad suca (jer to ovisi ne samo o vrsti predmeta nego i o spornim i nespornim činjenicama, primjeni hrvatskog ili stranog prava i dr.), kod nas se i dalje smatra da je to dobar pristup i da se tako može mjeriti rad suca te dobiti kvalitetne odluke. Koliko je autorici poznato, takav propis nema niti jedna država članica Europske unije.3
2. Posljedice nepoštivanja pravila o „normi“
Okvirna mjerila4 donosi ministar pravosuđa, na prijedlog Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske, koju čine predsjednik i svi suci toga suda, no koliko je autorici poznato niti jednom nije izvršena detaljna analiza koliko se stvarno kvalitetno može riješiti određene vrste predmeta u toku jedne kalendarske godine.
No, ako u tijeku jedne godine bez opravdanog razloga broj odluka koje je sudac donio u jednogodišnjem razdoblju manje od 80% odluka utvrđenih Okvirnim mjerilima za rad sudaca5, onda je to razlog za obavezno pokretanje stegovnog postupka protiv tog suca. Podatak o broju odluka donesenih u tijeku godine i ispunjavanju sudačkih obaveza utvrđuje predsjednik suda rješenjem te ako sudac nije donio adekvatan broj odluka bez opravdanog razloga6 obveza je predsjednika suda da protiv suca pokrene stegovni postupak.7 Dakle, predsjednik suda nema nekih mogućnosti odlučiti hoće li ili neće pokrenuti taj postupak.
Ipak u jednom bitnom elementu predsjednik suda značajno može utjecati na mogućnost suca da riješi potreban broj predmeta. Naime, predsjednici sudova donose godišnje rasporede o radu sudaca te se u okviru toga određuje koje će vrste predmeta određeni sudac raditi te hoće li svi „jednostavniji“ predmeti biti isključivo raspoređeni u rad sudskim savjetnicima ili će i takve predmete dobiti sudac u rad. Naime, čl. 23. st. 5. Sudskog poslovnika ("Narodne novine" br. 37/14., 49/14., 8/15., 35/15., 123/15., 45/16., 29/17., 33/17., 34/17., 57/17., 101/18., 119/18., 81/19., 128/19., 39/20., 47/20., 138/20., 147/20., 70/21., 99/21.) propisuje: „Pri utvrđivanju godišnjeg rasporeda poslova pobliže će se utvrditi način podjele predmeta sucima i sudskim savjetnicima po vrstama. U sudovima u kojima se primjenjuje automatska (nasumična) dodjela predmeta, način podjele predmeta utvrdit će su sukladno informacijskom sustavu koji se primjenjuje u poslovanju suda (šifrarnici i slično).“ Dakle, za svaki spis se prvo utvrdi vrsta predmeta, a tek se potom dostavlja u rad osobama koje rade takvu vrstu predmeta.
3. Primjer promjene broja stečajnih predmeta
Kako je autorica najdulje bila sutkinja prvog stupnja koja je, između ostalog, radila i stečajne predmete, primjera radi će se iznijeti podatak o tome koliko predmeta godišnje mora riješiti sudac koji vodi stečajne predmete. Pri tome se napominje da niti kod jedne od izmjena okvirnih mjerila se nisu vršila mjerenja postojećih rezultata rada kroz određeno vrijeme.
Prisjetimo se, do 2003.8 stečajni postupak je vodilo vijeće tri suca prvog stupnja a većina ovlasti je bila podijeljena između stečajnog vijeća i stečajnog suca. Od 2003. su sve ovlasti bile prenesene na stečajnog suca koji je dalje sam vodio stečajne postupke. U to vrijeme (i ranije) nisu postojala okvirna mjerila za rad sudaca kakva danas poznaje naše zakonodavstvo već su kao nekakav okvirni kriterij za vrednovanje rada služila Mjerila za određivanje potrebnog broja sudaca9 koja su predviđala da je na 25 stečajnih predmeta potreban jedan sudac. Temeljem toga se smatralo da je stečajni sudac riješio potreban broj predmeta ako ih je riješio 25 u tijeku jedne kalendarske godine.
Prva Okvirna mjerila za rad sudaca, koja su bila u primjeni od 1.7.2007., su za stečajne postupke propisala da ih se u tijeku jedne kalendarske godine mora riješiti:
- stečaj – odbačaj i obustava - 1.000
- stečaj – dužnik nema imovinu - 600
- stečaj – dužnik ima imovinu - 20.
Naredna Okvirna mjerila za rad sudaca koja su bila u primjeni od 1.1.2013. do 31.12.2019. su predviđala da sudac trgovačkog suda koji vodi stečajne postupke mora u tijeku kalendarske godine riješiti:
- Stečaj banke ili druge kreditne institucije te osiguravajućeg društva - 10
- Stečaj dioničkog društva i stečaj fizičke osobe - 20
- Međunarodni stečaj - 20
- Stečaj nad imovinom dužnika pojedinca i stečaj društva sa ograničenom odgovornošću - 20
- Stečaj udruge i stečaj druge pravne osobe- 100
- Skraćeni stečajni postupak - 200
- Stečaj – odbačaj i obustava - 800
- Stečaj – dužnik nema imovine - 200
Dok Okvirna mjerila za rad sudaca koja su u primjeni od 1.1.2020. propisuju da sudac trgovačkog suda koji vodi stečajne postupke mora u tijeku kalendarske godine riješiti:
- Stečaj banke ili druge kreditne institucije te osiguravajućeg društva - 15
- Otvaranje i zaključivanje skraćenog stečajnog postupka - 300
- Međunarodni stečaj - 20
- Stečaj zaključen poslije završnog ročišta - 25
- Stečaj i predstečaj – odbačaj i obustava - 800
- Obustava redovnog stečajnog postupka gdje je stečajna masa nije sadržavala predmete na kojima postoji razlučno pravo upisano u javnim knjigama - 100
- Obustava redovnog stečajnog postupka gdje je stečajna masa sadržavala predmete na kojima postoji razlučno pravo upisano u javnim knjigama - 25
- Stečaj dužnik nema imovine (čl. 132) - 250
- Zaključenje stečajnog postupka nastavljenog po čl. 133 i 302 SZ-a - 25
- Nastavak stečajnog postupka radi naknadne diobe vjerovnicima (ako nema unovčenja imovine) - 100
- Zaključenje na temelju rješenja o potvrdi stečajnog plana - 15
- Predstečajni sporazum - 25
Dakle, sudac koji vodi stečajne predmete mora sada u toku godine riješiti iznimno veliki broj predmeta, a da bi to mogao mora imati u radu pa i dvostruko više predmeta od onog broja koji treba riješiti. Naime, zbog toga što postupci traju određeno vrijeme, potrebno je u radu imati značajno veći broj predmeta kako bi se u toku jedne kalendarske godine riješio potreban broj predmeta.10
Pored toga, u važećim Okvirnim mjerilima uočava se ogromna razlika u broju predmeta koji se moraju riješiti ovisno o vrsti odluke. Primjerice, obustave i odbačaja prijedloga za predstečajnu nagodbu treba u toku godine riješiti 800, a prihvaćenih predstečajnih sporazuma 25, no hoće li na kraju postupka vjerovnici glasati za ili protiv predloženog sporazuma stvarno ne ovisi o sucu, ali rad suca će biti znatno manje vrednovan ako su oni glasali protiv nagodbe. Dakle, ako predstečajni vjerovnici prihvate sporazum nakon cjelokupno provedenog postupka onda se smatra da je stečajni sudac ispunio 4% godišnje norme, ali ako oni ne prihvate sporazum onda je stečajni sudac ispunio 0,125% godišnje norme.
Postavlja se i pitanje utječu li ovako određena pravila o vrednovanju rada sudaca značajno na njegovu nepristranost, jer iznad glave suca je „mač“ stegovnog postupka u slučaju da vjerovnici ne donesu odluku o prihvaćanju predstečajnog sporazuma.
Slijedom prethodno navedenog proizlazi da sudac mora uložiti značajan trud i angažman kako bi mogao planirati rad tijekom godine da na kraju ima riješen potreban broj predmeta. Pri tome mora predvidjeti i činjenicu da u bilo kojem otvorenom stečajnom postupku ne može znati kada će se unovčiti imovina i kada će biti moguće dovršiti rad na tom predmetu.
Na žalost, autorici se čini da uslijed ovog „trčanja“ za brojem odluka kvantiteta uzima prednost pred kvalitetom, a to dugoročno nije dobro ni za koga. Naime, statistički se prikazuje da je riješen veliki broj predmeta, ali stečajni suci imaju u radu i po nekoliko stotina predmeta u kojima je praktično nemoguće utvrditi sve bitne elemente za donošenje odluke a i lako je moguće napraviti greške.11 Takva situacija je loša i za stranke ali i za percepciju postupka jer sudac nema vremena za izvršavanje svih dužnosti u tijeku postupka koje nisu pisanje konkretne odluke i dovršavanje postupka, s obzirom na to da se ovako postavljen zahtjev za brojem riješenih predmeta može postići samo maksimalnom koncentracijom na najvažnije odluke.12
4. Promišljanja o posljedicama
Slijedom prethodno navedenog, jasno je da ako sudac ne napravi potreban broj odluka za njega će posljedica biti stegovna odgovornost. No, ne vrše se analize koje su posljedice „uspješnog“ trčanja za normom. Jesu li te odluke kvalitetne, je li sudac stvarno odgovorio na sva postavljena pitanja, koji su osjećaj imale stranke kada su došle na raspravu (većinom primijete nervoznog suca koji jedva čeka da ova rasprava završi kako bi započela slijedeća). O posljedicama činjenice da suci „trče“ za normom se po saznanju autorice nije raspravljalo, niti su se uzimale u obzir, već se samo kontinuirano ističe broj riješenih predmeta.
Po iskustvu autorice i na sudovima drugog stupnja se moraju iznimno brzo rješavati predmeti ako se želi ispuniti kriterij norme – to je sada otprilike jedan spis dnevno. Dakle sudac mora u toku jednog radnog dana pročitati presudu, žalbu, proučiti žalbene navode, donijeti odluku, napisati obrazloženu odluku (većinom su suci na drugom stupnju istovremeno i osobe koje same pišu odluke) u kojoj će se očitovati na sve bitne žalbene navode te nakon toga napraviti sve radnje potrebne da bi se ta odluka otpremila.13
Dodatni apsurd „norme“ se uočava i u čl. 153. st. 3. Sudskog poslovnika koji propisuje: „Ako se s više pravnih lijekova pobija više odluka donesenih u istom predmetu, osnovat će se, u pravilu, jedan drugostupanjski spis. Pojedinačne odluke koje budu donesene u povodu izjavljenih pravnih lijekova vratit će se prvostupanjskom sudu nakon dovršenog drugostupanjskog postupka, u pravilu, u isto vrijeme sa spisom.“ Dakle, ako npr. u jednom stečajnom predmetu suda prvog stupnja budu donesene 4 različite odluke koje su dostavljene na rješavanje sudu drugog stupnja istovremeno, sudac na drugom stupnju će sve četiri odluke morati riješiti kao da je riječ o jednoj odluci. No, ako te četiri različite odluke budu dostavljene uzastopce (npr. sa dva tri dana razlike) onda će se smatrati da je sudac riješio četiri spisa (ili vjerojatnije će to rješavati različiti suci, svaki po jedan predmet).
Ovako postavljen sustav „norme“ sprječava i racionalnu podjelu posla, jer bi logično bilo da najiskusniji suci koncentriraju svoj rad na najteže predmete, ali to nije moguće jer se mora trčati za brojkom. Taj problem se dodatno ističe i kada se u ocjeni rada sudaca uzme i kriterij kvalitete rada. Naime, što je složeniji predmet veća je vjerojatnost da će odluka biti pobijana žalbom, a u nekim slučajevima će i žalba biti usvojena.14
Činjenica da nije moguće imati veliku količinu odrađenog posla uz istu kvalitetu je općepoznata, stoga bi se zakonodavac trebao odlučiti. Ako se žele zadržati postojeća pravila o broju riješenih predmeta u tijeku kalendarske godine, ili čak povećati onda se obveze suca moraju značajno smanjiti15 ili mu dati adekvatne ovlasti da se sve obveze stvarno mogu izvršiti poštujući načela vladavine prava.
5. Citat umjesto zaključka
Završavam sa citatom: Sesar, M. i Šustić, K. (2008). Ocjenjivanje rada sudaca u Hrvatskoj, Sloveniji, Austriji, SR Njemačkoj i Švicarskoj s posebnim osvrtom na okvirna mjerila za rad sudaca i metodologiju izrade ocjene sudaca. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 45 (3), 525-536. Preuzeto s https://hrcak.srce.hr/30407 str. 534.
„Naime, po našoj procjeni, ne možemo govoriti o vladavini prava i samostalnoj neovisnoj sudbenoj vlasti u uvjetima gdje suci umjesto da sude na temelju Ustava i Zakona, ispunjavaju radnu normu koju im je propisala resorna ministrica (koja je, usput rečeno, izuzetno visoka i neostvariva, ako sudac radi kvalitetno), a sve to pod prijetnjom stegovnog postupka kojeg će protiv suca pokrenuti predsjednik suda (kojega je imenovao ministar pravosuđa). Rad na ovako izuzetno visoko postavljenoj normi, koja je određena Okvirnim mjerilima, nikako nije pretpostavka neovisnog sudstva proklamiranog Ustavom. Tom normom suci će biti primorani donositi presude bez suđenja, bez provođenja predloženih i potrebitih dokaza, samo da bi riješili postavljenu normu. Ispunjavajući ovako propisanu radnu normu, suci se pretvaraju u referente koji izvršavaju radnu normu pod prijetnjom stegovnog postupka, odnosno otkaza, a sudbena vlast u administraciju, gdje će statistika riješenih predmeta dominirati nad ustavnosti i zakonitosti njihova rada. U takvom okruženju proklamirano načelo vladavine prava i neovisnosti sudbene vlasti je tek ukras ustavnog prava, a samostalnost i neovisnost sudaca uvjetovana ponašanjem predsjednika suda, odnosno resornog ministarstva.“
doc. dr. sc. Jelena Čuveljak, Visoki trgovački sud Republike Hrvatske
____________________________________________________________
^ 1 Autorica u ovom radu ne ulazi u pitanja: jesu li se sudovima mogli dati privremeno na raspolaganje dodatni prostori (dvorane po ministarstvima i drugim tijelima državne uprave i samouprave) a gdje bi se mogle provoditi rasprave kao niti u pitanje jesu li se mogle sve sudnice opremiti tehnikom za vođenje ročišta na daljinu.
^ 2 Sesar, M. i Šustić, K. (2008). Ocjenjivanje rada sudaca u Hrvatskoj, Sloveniji, Austriji, SR Njemačkoj i Švicarskoj s posebnim osvrtom na okvirna mjerila za rad sudaca i metodologiju izrade ocjene sudaca. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 45 (3), 525-536. Preuzeto s https://hrcak.srce.hr/30407
^ 3 Osobna napomena: autorica je kao sutkinja u svojem dosadašnjem radu u pravilu bila među prvih par sudaca na sudovima po broju riješenih predmeta. No, pri tome je morala paziti na sve okolnosti kako se ne bi dogodilo da u jednoj godini ima „normu“ 180% a u drugoj 60%.
^ 4 Koliko je autorici poznato, takav propis nema ni jedna država članica Europske unije.
^ 5 Čl. 62. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ("Narodne novine" br. 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19.)
^ 6 Prema saznanju autorice, do sada je taj opravdani razlog za značajno manji broj odluka bio vezan uz vođenje postupka izvanredne uprave.
^ 7Dodatno, ako bi se sudac htio javiti na natječaj za viši sud ili za predsjednika suda, poželjno je da ima i veći broj riješenih predmeta od minimalno potrebnog.
^ 8 Zakon o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona, NN 123/03
^ 9 Koliko je autorica čula, ta su se mjerila odredila nakon što je izvršena analiza koliko je predmeta određene vrste riješeno u prethodnim godinama.
^ 10 Iz iskustva autorice proizlazi da se najviše radnji koje sudac mora napraviti odmah nakon otvaranja stečajnog postupka do nekih 6 mjeseci iza toga. U toj godini, ako dužnik ima imovine teško se može zaključiti postupak, stoga za tu godinu mora se u radu imati puno drugih predmeta koji će se dovršiti kako bi se riješio potreban broj predmeta. Dok će taj predmet koji je otvoren u ovoj godini biti iskazan u „statistici“ tek u nekoj od narednih godina i tada će se većinom napraviti samo par radnji, ali koje će se „vrednovati“ kao dovršeni predmet.
^ 11 Autorica iz osobnog iskustva ističe da je mogla kvalitetno pratiti rad stečajnih upravitelja i sve bitno u postupku kada je istovremeno imala u radu do 50 stečajnih predmeta. To se donekle još i moglo kada je bilo do 100 predmeta, ali kada je istovremeni broj predmeta u radu premašio brojku od 100 nije bilo moguće adekvatno pratiti, pa čak niti napamet znati koji su sve predmeti u radi trenutno.
^ 12 Bilo bi zanimljivo provesti istraživanje nakon usvajanja posljednjih Okvirnih mjerila koliko stvarno vremena imaju suci da vrše kontrolu zakonitosti rada stečajnih upravitelja, da prisustvuju sjednicama odbora vjerovnika i dr.
^ 13 Iako se autorica kao sutkinja iznimno trudi, nažalost ne može sa sigurnošću garantirati kvalitetno obrazloženje svake donesene odluke. Zbog potrebne brzine rada ne isključuje ni vlastite greške, jer tempo od jedne odluke dnevno je dugotrajno iznimno naporan te ne omogućava dugotrajno promišljanje o otvorenim pitanjima, a niti omogućava kvalitetnu stručnu raspravu sa kolegama na sudu.
^ 14 No, rasprava o tom pitanju prelazi okvir ovog rada.
^ 15 Npr. da se u parničnim postupcima prenese na sudske savjetnike donošenje odluke o troškovima postupka ili da se smanji potreba za detaljnim obrazlaganjem presuda ili da se sucima na drugom stupnju u referadu dodijele i savjetnici kako bi oni pripremali predmet a sudac donosio odluke i dr.
