Ustavni položaj predsjednika Republike Hrvatske – građanin ili ne?

I. Uvod

Prvenstveno, da bi tekst imao ikakvu težinu treba postaviti odgovarajuće teze i izvore informacija za postavljanje takvih teza, koje se zatim mogu opovrgnuti ili potvrditi onime čime pravnici, bilo da su profesori prava ili pravni praktičari, barataju u svakodnevnom životu, a to je tekst i smisao propisa (zakona) koji je predmet rasprave, te pravna teorija.

Kao što je iskusnim pravnicima poznato, tumačenja zakonskog teksta mogu biti različita, bilo da su ona gramatička, teleološka ili logička, kao primarne metode.

Postavlja se teza u javnom prostoru od toga da je predsjednik Republike Hrvatske izašao iz ustavnih okvira, pa sve do toga da je prekršio Ustav Republike Hrvatske (Narodne novine br. 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10., 05/14.; dalje Ustav) Ono što se pri tome ne navodi jest – koje je to točno i izrijekom odredbe Ustava Republike Hrvatske prekršio predsjednik Republike Hrvatske? Navode se ograničenja koja su:“… inherentna ustavnom tekstu iako nisu izrijekom propisana“, zaboravljajući pri tome da se takvim stajalištem izravno krši odredba Ustava koja jest propisana Ustavom u čl. 31., a odražava vjekovno načelo nullum crimen, nulla poena sine lege, i tako se lakoćom pera nošenog vjetrom anulira ne samo pravne, već i civilizacijske dosege čitavog zapadnog društva u cjelini i otvara mogućnost primjeni analogije u pravu, koja je također, bilo načelno, bilo zakonskim tekstovima, apsolutno zabranjena u pravu. Dakle, ne može se i ne smije kažnjavati nekoga bez da je takvo konkretno ponašanje propisom zakonske ili iznadzakonske snage izrijekom zabranjeno. Čak je dopušteno govoriti i o jednoj eteričnoj, neodređenoj tvorevini kao što je „duh Ustava“ (iako se niti taj „duh“ nigdje izrijekom ne spominje u Ustavu, pa onda, osim tumačenja teksta Ustava uobičajenim metodama ni ne znamo što bi to točno trebalo biti i smije li se pozivati na tako neodređene kategorije), ali nikako u kontekstu sankcija ili zabrana, jer to otvara vrata arbitrarnosti, analogiji, pravnoj nesigurnosti.

Dakle, ovaj problem treba promatrati kao pravnik s dva aspekta – onog procesnog (tko i kako pokreće postupak) i onog materijalnog (koje bi odredbe Ustava bile prekršene u materijalnom smislu), te s trećeg aspekta, a to je do kada traju izbori za Hrvatski sabor, jer čini se da zdravorazumska logika ne dolazi do izražaja u javnom prostoru.


II. Procesni aspekt

U hrvatskom pravnom sustavu sudovi ne pokreću postupke po službenoj dužnosti, bilo da je riječ o redovnim, specijaliziranim sudovima ili Ustavnom sudu Republike Hrvatske. U parničnom postupku takav stav zakonodavca doveo je do proširenja raspravnog načela do točke u kojoj se sud može poslužiti inkvizitornim ovlastima jedino u okviru već pokrenutog postupka ili odgovarajućeg prijedloga za pokretanje postupka samo u slučaju ako sumnja da stranke raspolažu zahtjevima kojima ne mogu raspolagati (čl. 3. st. 3. Zakona o parničnom postupku ("Službeni list SFRJ" br. 4/77., 36/77., 36/80., 6/80., 69/82., 43/82., 58/84., 74/87., 57/89., 20/90., 27/90., 35/91., "Narodne novine" br. 53/91., 91/92., 112/99., 129/00., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 96/08., 84/08., 123/08., 57/11., 148/11. - službeni pročišćeni tekst, 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23.; dalje ZPP) – drugim riječima da svojim zahtjevima traže nešto što je protivno Ustavu, zakonu ili moralu društva. Izvan parničnog postupka sud ne može provjeravati sadržaje građanskopravnih odnosa, jer je to prvenstveno fizički nemoguće, a s druge strane je besmisleno, jer sudu bi se davale ovlasti kojima bi potpuno arbitrarno mogao provjeravati sadržaj bilo kojeg pravnog odnosa i time kočiti pravni promet, čime bi, dakako, kočio i ekonomski promet.

Isto tako je i u kaznenom postupku. Sfera pokretanja kaznenog postupka leži na ovlaštenom tužitelju, odnosno posebnom pravnom entitetu unutar sustava države, a to je državno odvjetništvo ili u pojedinim slučajevima neki drugi subjekt, ali nikada sud bez odgovarajućeg prijedloga.

Isto je, naravno, i u postupcima pred upravnim sudovima, prekršajnim sudovima i svim ostalim sudovima, pa time i u postupku pred Ustavnim sudom. I tomu nije tako bez razloga. S obzirom na impakt ustavnih prava koja obilježavaju društveno-politički sustav jedne zemlje koja počiva na načelu trodiobe vlasti (zakonodavne, sudbene i izvršne – čl. 4. st. 1. Ustava Republike Hrvatske), dajući vlast subjektu koji bi anulirao podjelu vlasti i utjelovio je u jednom tijelu, anulirao bi se i temelj društveno-političkog sistema, pri čemu bi se on postavio iznad svih ostalih grana vlasti, bez inputa ostalih grana vlasti u rješavanju pitanja koje potpadaju pod ustavne odredbe.

Upravo zbog toga da se nijedna grana vlasti ne bi „odmetnula“ i preuzela ovlasti drugih grana vlasti, u pitanjima koje se tiču ustavnih odredbi sve tri grane vlasti moraju zajedno sudjelovati.

Stoga, Ustavni sud nikada i ni u kojem slučaju ne može pokretati postupke sam i to jasno proizlazi iz odredaba Ustava Republike Hrvatske i iz Ustavnog zakona o Ustavnom sudu.

Pa citirajmo te odredbe u kontekstu ovog referata, počevši od glave IX. Ustavnog zakona o ustavnom sudu ("Narodne novine" br. 99/99., 29/02., 49/02. - službeni pročišćeni tekst; dalje Ustavni zakon), članka 88.:

„Političke stranke, kandidati, najmanje 100 birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori, ovlašteni su tijekom izbora, odnosno najkasnije do isteka roka od 30 dana od dana objavljivanja rezultata izbora, zatražiti od Ustavnog suda da u izvršavanju nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora poduzima odgovarajuće mjere ako se te aktivnosti provode suprotno Ustavu i zakonu.“

Takvog prijedloga ni od jednog ovlaštenika iz čl. 88. nije bilo, stoga Ustavni sud nije mogao izreći ni upozorenje, jer za to nisu bile ispunjene odgovarajuće procesne pretpostavke. Logika stvari jest da bi se neki od ovlaštenika trebao smatrati oštećenim u izbornom procesu te bi trebao pokrenuti postupak previđen citiranim člankom aktivirajući time ovlasti Ustavnog suda. Drugim riječima, bez prijedloga Ustavni sud, kao ni drugi sudovi u Republici Hrvatskoj, nema o čemu odlučivati. Prijedlog bi, naravno, trebao biti formaliziran, dakle, u pisanom obliku.

Zatim, posredno primjenjiva odredba, a i jedina preostala koja se tiče teme ovog rada, jest odredba čl. 105. Ustava RH, koja se tiče odgovornosti Predsjednika RH: „Postupak za utvrđivanje posebne odgovornosti Predsjednika Republike može pokrenuti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika.“

Dakle, i u ovom slučaju treba postojati odgovarajući predlagatelj da bi Ustavni sud imao o čemu odlučivati.

Stoga, s procesnog aspekta, Ustavni sud je potpuno izašao iz Ustavom i zakonom propisanih procesnih ovlasti, prometnuo se u zaštitnika jedne političke opcije i time narušio svoju primarnu ulogu, a to je osiguranje ustavnih načela za sve građane Republike Hrvatske.


III. Materijalnopravni aspekt 

U ovom dijelu rada trebalo bi, ukoliko bi zanemarili nedostatak procesne legitimacije Ustavnog suda, detektirati koje su to točno ustavne ili zakonske odredbe prekršene, odnosno jesu li ili ne, te je li uopće postojala prijetnja da budu prekršene.  

Također, trebalo bi preispitati Ustavne odredbe i odredbe Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor ("Narodne novine" br. 116/99., 109/00., 53/03., 69/03. - službeni pročišćeni tekst, 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11., 93/11., 120/11. - službeni pročišćeni tekst, 19/15., 66/15. - službeni pročišćeni tekst, 104/15., 98/19.; dalje Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor) u odnosnu na pitanje – tko se može kandidirati na izborima i postoji li inkompatibilnost položaja predsjednika Republike sa izbornim procesom, narušava li kandidatura predsjednika Republike Hrvatske Ustavne odredbe i dužnosti predsjednika Republike Hrvatske koje se odnose na stabilnost državne vlasti.

III.a Krenimo od kršenja ustavnih, odnosno zakonskih odredbi. U moru nikako ili slabo argumentiranih kritika predsjedniku se zamjeralo da treba brinuti za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti, dužnosti koja proizlazi iz čl. 94. Ustava Republike Hrvatske te da ne smije biti članom niti jedne političke stranke niti obavljati bilo koju drugu javnu ili profesionalnu dužnost (čl. 96. Ustava).

Ustavom je u čl. 38. zajamčeno pravo svakog građanina na izražavanje svojeg mišljenja, pa time niti Ustav RH nije zabranio predsjedniku Republike da iznosi mišljenje, ma kakvo ono bilo, čak i ako ima mišljenje koje se poklapa s mišljenjem neke političke stranke. Ako neka politička stranka, npr.,  tvrdi da ilegalna imigracija treba biti sankcionirana sukladno važećim propisima, što se poklapa s mišljenjem predsjednika Republike, treba li nekom medicinskom operacijom natjerati predsjednika da izbriše takvo mišljenje iz memorije samo zbog toga što se njegovo mišljenje poklapa s mišljenjem ili politikom jedne političke stranke? Ili mu zabraniti da takvo mišljenje iznosi? Od predsjednika se prilikom zadnjih izbora očekivalo, što ničime nije propisano, da bude jedini subjekt u državi koji je apolitičan. Praksa je pokazala da niti jedan dosadašnji predsjednik nakon prijelaza na parlamentarni sustav nije bio apsolutno apolitičan, čak suprotno, no u tim slučajevima Ustavni sud nije izlazio izvan svojih ovlasti, niti ikako reagirao, što i jest pravilno.

To su, dakle, obveze koje proizlaze direktno iz Ustava. Gledajući strogo formalno, aktualni predsjednik Republike Hrvatske nije član ijedne političke stranke. Potpuna apolitičnost predsjednika Republike Hrvatske nigdje nije izrijekom propisana, niti bi to bio duh Ustava Republike Hrvatske o kojem se govori u javnom prostoru, a upravo to proizlazi iz samog Ustava – dakle – predsjednik se treba aktivno brinuti za redovito i usklađeno djelovanje i stabilnost državne vlasti. Briga predsjednika RH za stabilnost vlasti ogleda se upravo u skretanju pažnje na, primjerice, eventualno praktično nijekanje trodiobe vlasti, postupke izvršne, sudbene ili zakonodavne vlasti kojima one same izlaze iz ustavnih okvira, a zatim svoje ponašanje, za potrebe javnosti, projiciraju na svoje političke suparnike, oporbene stranke, druge parlamentarne klubove, druge dijelove pravosudnog sistema ili sistema uopće izvrćući činjenice i teze, zbunjujući građanstvo, što u javnosti dovodi do (pravne) nesigurnosti. U takvim situacijama predsjednik je taj koji treba ukazivati i jasno osuditi neustavnu praksu, ne Ustavni sud. Kao što je na vrhu rečeno, to proizlazi direktno iz Ustava.

Nadalje, treba napomenuti da čl. 96. Ustava RH brani predsjedniku Republike istovremeno obavljanje nespojivih dužnosti s dužnošću predsjednika. Istovremeno. Je li ta odredba prekršena? Nije. Iz onoga što je predsjednik poručivao preko sredstava javnog priopćavanja bilo je jasno da neće niti pokušati obavljati dvije funkcije istovremeno, već da će, u slučaju da mandat za sastavljanje vlade bude povjeren njemu, dati ostavku na dužnost predsjednika.

III.b Zatim treba postaviti pitanje – tko se može kandidirati na izborima za Hrvatski sabor?

Krenimo od ustavne odredbe, čl. 14.: „Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Svi su pred zakonom jednaki. „

Zatim, konzultirajmo zakon koji je za ovaj rad relevantan, Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor, čl. 4. st. 2.:

„Za zastupnika može biti biran hrvatski državljanin s navršenih 18 godina života.“

Pa sada i odgovorimo na gore postavljeno pitanje – tko uživa prava i slobode zajamčene ustavom i zakonom? Svatko. Svi su pred zakonom jednaki. Spada li predsjednik RH u opseg pojma „svi“? Na ovo pitanje nije potrebno niti odgovarati.

Nadalje – tko može biti biran za zastupnika u Hrvatski sabor? Hrvatski državljanin s navršenih 18 godina života. Je li aktualni predsjednik RH hrvatski državljanin s navršenih 18 godina života? Niti na ovo pitanje ne moramo odgovarati. Oba pitanja su retorička.

A u duhu te retorike moramo naglasiti ono što stalno, bez ikakvih argumenata, plasiraju kritičari aktualnog predsjednika, a to je da je upravo  ta retorika zapravo duh Ustava koji proizlazi direktno iz Ustava, a ne ona neodređena retorika na koju se kritičari stalno pozivaju.

Svatko, svaki građanin stariji od 18 godina, neovisno o rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama, može konzumirati sva svoja ustavna prava jednako kao i svi drugi građani, pa tako i pasivno biračko pravo.

Da tomu nije tako predsjednika RH bi se stavljalo u podređeni položaj prema ostalim građanima Hrvatske, niži položaj, pri čemu predsjednik Republike ne bi mogao konzumirati svoja ustavna prava. A svi su pred zakonom i Ustavom jednaki.

Stoga, isti ti kritičari još uvijek nisu apostrofirali koje su to točno odredbe Ustava RH prekršene, iako se pozivaju na kršenje Ustavnih odredbi. Dakle, niti sami ne znaju koje odredbe bi bile prekršene, samo zbog stila djelovanja aktualnog predsjednika i svojevrsnog presedana u njegovom djelovanju. Ne može se nekoga ograničavati u konzumiranju njegovih ustavnih prava samo zato što se nekome ne sviđa stil njegovog djelovanja.

III.c Dolazimo do posljednjeg dijela ovog rada, ovlasti Ustavnog suda da intervenira u izborni proces ukoliko postoji povreda, na koji način se to može učiniti, kao i do kada traju izbori za Hrvatski sabor sukladno postojećim propisima.

Dakle, dosadašnje izlaganje prikazalo je da niti jedna ustavna niti zakonska odredba nije prekršena, a Ustavni zakon o Ustavnom sudu u čl. 89. propisuje eventualne sankcije, i to povodom prijedloga ovlaštenih osoba, nikako samoinicijativno i samo u slučaju kada se utvrdi da je povrijeđen Ustav ili zakon. Ustavni zakon o Ustavnom sudu ne propisuje da će neko ponašanje biti sankcionirano ukoliko je protivno nekoj neodređenoj, apstraktnoj kategoriji, koja se može arbitrarno fabricirati za interesne potrebe. Ustavni zakon izrijekom kaže – ili povreda Ustava ili povreda zakona. Nikakav neodređeni duh Ustava koji iz samog Ustava ne proizlazi i nikakva „ograničenja koja su inherentna ustavnom tekstu iako nisu izrijekom propisana“, jer se radi ograničenjima, a takva moraju biti precizno propisana, što i jest slučaj u hrvatskom pravnom sustavu. Za drugačiji stav mora postojati čvrsto, precizno propisano uporište u Ustavu ili zakonu, a takvo uporište u vidu odredbe  ili odredaba koje bi isto propisivale – ne postoji.  

I završno – do kada traju izbori? Odnosno, je li povjeravanje mandata  za sastav vlade dio izbornog procesa?

Na ovo pitanje je vrlo jednostavno odgovoriti samo gledajući koji propis uređuje povjeravanje mandata za sastav vlade. Riječ je o Zakonu o Vladi Republike Hrvatske ("Narodne novine" br. 150/11., 119/14., 93/16., 116/18., 80/22.; dalje Zakon o Vladi). Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor prestaje s primjenom jednom kada se utvrde izborni rezultati.

Stoga, a dijametralno suprotno od neargumentiranih tvrdnji iznesenih u očitom pokušaju da se diskreditiraju ustavne odredbe kojima se jamče prava građanima Republike Hrvatske, povjeravanje mandata za sastav vlade bilo kojoj osobi nikako ne može narušiti izborni proces, jer je on gotov i povjeravanje mandata za sastav vlade uopće nije postupak propisan izbornim zakonom, nego zakonom koji se tiče izvršne vlasti – jednom kada su izbori gotovi. Ne može se formirati Vlada ukoliko se ne zna tko sjedi u Saboru i tko ima povjerenje izabranih (dakle, gotov čin) zastupnika u Hrvatskom saboru, a da bi se do toga došlo izborni proces mora biti gotov, odnosno rezultati izbora moraju biti provjereni od Državnog izbornog povjerenstva, dakle konačni i objavljeni.

Stoga, volio bih da se Ustavni sud ili zastupnici stajališta Ustavnog suda napokon osvrnu na neku Ustavnu ili zakonsku odredbu koja je prekršena, kada se već na to neprestano pozivaju.


IV. Zaključak

Predsjednik Republike Hrvatske je prvenstveno građanin Republike Hrvatske prema slovu Ustava i zakona što se tiče njegovog aktivnog i pasivnog biračkog prava i uživa sva politička prava propisana Ustavom Republike Hrvatske. Njegov položaj se, dakle, ničime ne razlikuje od položaja bilo kojeg drugog punoljetnog građanina Republike Hrvatske. Svako djelovanje u suprotnom smjeru, a koje je izvan svih propisanih pravila, znači kršenje Ustava i zakona.

Dakle, oni koji prozivaju građanina Republike Hrvatske, predsjednika, zbog ostvarivanja njegovih građanskih prava, te u tome smislu tko zna kojim linijama instrumentaliziraju  jedno suprajurisdikcijsko tijelo upućujući ga da djeluje izvan svojih ovlasti, što ono pod političkim pritiskom i tko zna iz kojih interesa  i čini, bez prethodnog prijedloga ovlaštenih osoba trebali bi se zapitati potpadaju li te osobe koje čine takav pritisak  kao grupacija pod čl. 6. st. 4. Ustava Republike Hrvatske, uzevši u obzir prethodne događaje koji su inkorporirani u pravomoćnu odluku, te  činjenicu da se nasilje ne mora ispoljavati isključivo na fizički način.


Marko Dokmanić, mag. iur.