Primarne i sekundarne činjenice odlučne za rješavanje upravnog spora

Jedna od posebnosti upravnog spora u odnosu na druge vrste sudskih postupaka – pored zasebnoga konstitucionalnog utemeljenja, veze s upravnim postupkom (kao zasebnim pravnim postupkom) koji prethodi upravnom sporu, i dr. – očituje se u tome što upravni sud ne mora definitivno odlučiti o upravnoj stvari (bilo odbijanjem tužbenog zahtjeva – što ima učinak potvrde osporavanoga upravnog akta, bilo donošenjem anulacijske presude u meritornoj/reformacijskoj varijanti), već ima i ovlast poništavanja osporavane pojedinačne odluke i vraćanja predmeta tuženiku ili prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak (anulacijska presuda u kasacijskoj inačici).

Upravo spomenuta kasacijska ovlast upravnog suda razumijeva postojanje zasebne vrste činjenica odlučnih za rješavanje upravnog spora. Za potrebe ovog teksta, nazvat ćemo ih sekundarnim odlučnim činjenicama.

Naime, primarne odlučne činjenice jesu one koje su odredbama materijalnog prava normirane kao pretpostavka za priznavanje nekog prava ili određivanje neke obveze stranci, tj. – ovdje – činjenice odlučne za rješavanje predmeta upravne stvari.

Anulacijska presuda donesena u reformacijskoj inačici nužno se bazira na primarnim odlučnim činjenicama.

Međutim, anulacijska presuda u kasacijskoj varijanti podlogu može imati kako u primarnim, tako i u sekundarnim odlučnim činjenicama, ili u njihovoj kombinaciji.

Pritom sekundarnu odlučnu činjenicu mogu predstavljati različite vrste ne-primarnih činjenica utvrđenje kojih dovodi do poništavanja osporavanoga upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak). Primjerice, riječ je o sadržaju obrazloženja osporavanog rješenja, sadržaju procesnih odluka javnopravnih tijela u upravnom postupku, urednosti dostave prvostupanjskog rješenja strankama, danu podnošenja žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, primjene pravila o dokazivanju i dr., koje odgovaraju na pitanja poput: udovoljava li sadržaj obrazloženja osporavanog rješenja propisanim standardima; daje li sadržaj obrazloženja nalaza i mišljenja vještaka pouzdanu osnovu za odluku tuženika; jesu li procesne odluke donesene tijekom upravnog postupka, koje se ne mogu zasebno osporavati, zakonite; je li dostava nekog od akata tijekom postupka obavljena uredno, i sl.

Više je razloga zbog kojih se vođenje pojedinoga upravnog spora ograničava na utvrđivanje sekundarnih činjenica/činjenice, npr. nedostava spisa predmeta upravnog postupka od strane tuženika, ograničavanje tužiteljevih tvrdnji na spomenute povrede, propuštanje tuženika da predloži izvođenje dokaza potrebnih za meritorno razmatranje predmeta upravne stvari uz istodobno postojanje neke od navedenih povreda, drugi oblici pasivnosti stranaka i sl., što se općenito najčešće može podvesti pod stanje spisa spora koje u praksi omogućuje poništenje osporavanog rješenja zbog postojanja neke od sekundarnih činjenice koje u pitanje dovode zakonitost rješenja, ali ne i donošenje reformacijske presude, niti kasacijske presude zbog povreda vezanih uz primarna pitanja merituma predmeta upravne stvari.

Pritom je na umu potrebno imati i normu članka 57. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS), kojom je propisano da će sud odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka (procesni segment), te ako utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci (materijalni segment) – ovdje je ponajprije relevantan postupovni segment članka 57. stavak 2. ZUS-a, dok u odnosu na materijalni segment u pravilu dolazi do primjene načela iura novit curia.

Naime, odluka o upravnoj stvari sadržana je u izreci rješenja (članak 98. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku, dalje: ZUP), pa bi ponovno vođenje postupka samo zbog procesnog nedostatka u stvari u odnosu na koju sud nedvojbeno utvrdi da je izreka rješenja zakonita, bilo nesvrhovito te protivno načelima učinkovitosti i ekonomičnosti, što je i ratio norme članka 57. stavak 2. ZUS-a, koja odredba obvezuje sud da u takvoj situaciji tužbeni zahtjev odbije (usp. analogne norme članka 116. točka 2. i 3. ZUP-a). Međutim, ako sud ne može nedvojbeno utvrditi da je izreka osporavane pojedinačne odluke zakonita, odnosni nedostaci postaju relevantni te – kao sekundarne odlučne činjenice - daju osnovu za poništenje odluke. U upravnom sporu ne mogu biti sanirani svi nedostaci iz upravnog postupka, ali neki mogu, pri čemu je teret takvog saniranja na tuženiku.