Što s pravom javne nabave nakon presude Kolin (C-652/22) – sudska praksa mijenja nacionalno pravo

Kolin je iznimno manjkava presuda. Iako je teško sporiti generalni zaključak – da gospodarski subjekti iz trećih zemalja ne smiju uživati isti tretman kao i gospodarski subjekti iz EU-a i zemalja s recipročnim sporazumima o slobodnoj trgovini s EU-om, način na koji SEU razrađuje nacionalne obveze po tom pitanju je izvor velike pravne nesigurnosti i dovodi države članice, državna tijela nadležna za sustav javne nabave, žalbena tijela, sudove, naručitelje ali i gospodarske subjekte iz trećih zemalja na vrlo sklizak teren.

Moja detaljna analiza presude uslijedit će u nekoliko predstojećih radova, ali ovdje bih se htio usredotočiti na zadatke koje Kolin postavlja pred Republiku Hrvatsku.

Sudjelovanje u postupku i ”prilagodba rezultata”

SEU navodi kako je (sve dok EU ne donese neki novi opći akt) na naručitelju da procijeni treba li dopustiti sudjelovanje u postupku javne nabave gospodarskim subjektima iz treće zemlje i, u  slučaju da dopusti takvo sudjelovanje, treba li predvidjeti prilagodbu rezultata koji proizlaze iz usporedbe ponuda tih subjekata s ponudama drugih subjekata.¹ Dalje, SEU navodi kako naručitelj može u dokumentaciji o nabavi navesti načine postupanja kojima se odražava objektivna razlika između, s jedne strane, pravne situacije tih subjekata i, s druge strane, pravne situacije gospodarskih subjekata iz EU-a i zemalja koje su s EU-om sklopile recipročan ugovor o slobodnoj trgovini.²

Dakle, SEU izričito navodi kako je isključivo na naručitelju da odluči, od slučaja do slučaja, hoće li u nekom konkretnom postupku javne nabave dopustiti pristup gospodarskim subjektima iz trećih zemalja. Ako naručitelj odluči dopustiti pristup – mora i odlučiti hoće li odrediti mjere ”penaliziranja” ponude ponuditelja iz trećih zemalja kada ih se uspoređuje s ponudama ponuditelja iz EU-a i zemalja sa sklopljenim recipročnim sporazumima o slobodnoj trgovini. Iako SEU detaljno ne navodi kakve bi to mjere bile, od velike koristi ovdje nam je Instrument za međunarodnu nabavu³ (IMN) koji u članku 6. kao jednu od mjera koje se mogu nametnuti ponuditeljima iz trećih zemalja navodi  prilagodbu bodova za ponude, koja se može primijeniti samo u svrhu evaluacije i rangiranja ponuda, i koja ne smije utjecati na cijenu koja se plaća prema ugovoru koji treba sklopiti sa uspješnim ponuditeljem.

Sljedeće i vrlo bitno – SEU navodi kako naručitelj može u dokumentaciji o nabavi (DON)  ”navesti načine postupanja kojima se odražava objektivna razlika između, s jedne strane, pravne  situacije tih subjekata i, s druge strane, pravne situacije gospodarskih subjekata iz EU-a i iz trećih zemalja koje su s EU-om sklopile takav sporazum”. Ovu odredbu je iznimno važno protumačiti u kontekstu cijele Kolin presude, ali u kontekstu hrvatskog prava. Iako SEU ovdje navodi kako naručitelj može navesti načine postupanja prema gospodarskim subjektima u DON-u, bilo bi potpuno pogrešno takvu odredbu tumačiti na način da naručitelji imaju pravo odlučiti kakve će postupovne odredbe primjenjivati prema takvim gospodarskim subjektima, a posebno kakve će pravne lijekove na njih primjenjivati. Javnopravna tijela nemaju i ne smiju imati pravo biranja postupovnih odredaba koje će primjenjivati, kao što ne smiju imati pravo ni donositi norme na temelju kojih se provodi upravni postupak – to je posao zakonodavca. Na što je SEU ”mislio” ovim citiranim paragrafom možemo zaključiti na temelju činjenica da je naručiteljima i ovdje dana diskrecijska ovlasti (”naručitelj može”) da odluče hoće li u DON-u navoditi te ”načine postupanja kojima se odražava objektivna razlika”. Isto kao što naručitelji imaju i diskrecijsku ovlast hoće li u DON-u navoditi prilagodbu bodova za gospodarske subjekte iz trećih zemalja. S druge strane – poseban režim javnonabavnih pravnih lijekova za gospodarske subjekte iz trećih zemalja, sukladno paragrafu 66. Kolin presude – nije u zoni diskrecije već je obavezan. Stoga, paragrafe 63. i 64. Kolin presude treba tumačiti na način da naručitelj može odlučiti hoće li uspostaviti poseban način ocjenjivanja ponuda gospodarskih subjekata iz trećih zemalja, a ne na način da se naručiteljima daje ovlast da propisuju posebne upravne postupke – praktički dajući naručiteljima ovlasti zakonodavca i stvarajući neusporedivo veću pravnu nesigurnost čak i od Kolin presude. Takvo tumačenje nije u skladu s temeljnim postavkama hrvatskog upravnog prava – ali nikako nije niti u skladu sa zaključcima SEU-a u Kolin presudi.

Iako SEU u Kolin presudi isključivu ovlast implementiranja mjera “prilagodbe bodova” u DON daje naručiteljima – smatram kako bi bilo nužno da okvirna (neobvezujuća) pravila u tom smislu izradi resorno Ministarstvo gospodarstva (MINGO). Usvajanjem i objavom takvih pravila MINGO neće izaći izvan okvira Kolin presude, budući da je paragrafom 62. državama članicama izričito zabranjeno usvajanje pravno obvezujućih akata u vezi s pristupom postupcima javne nabave  gospodarskih subjekata iz trećih zemalja, ali nije im zabranjeno donositi neobvezujuće smjernice kojima se naručiteljima olakšava provođenje postupaka javne nabave i potencijalno se omogućuje puno veća razina ujednačenosti postupanja – nakon što su samostalno odlučili žele li u konkretnom postupku javne nabave dopustiti sudjelovanje gospodarskim subjektima iz trećih zemalja.

Tko će uspostaviti paralelnu pravnu zaštitu?

SEU navodi kako nacionalna tijela ne mogu tumačiti nacionalne odredbe o prenošenju Direktive 2014/25 (ali i Direktiva 2014/24 i 2006/77! – op.a.) na način da se primjenjuju i na gospodarske subjekte iz trećih zemalja a kojima je naručitelj odobrio sudjelovanje u postupku javne nabave, jer bi se u protivnome povrijedila isključiva priroda nadležnosti EU-a u tom području.⁴ S druge strane, SEU navodi da je moguće zamisliti da načini postupanja prema takvim subjektima moraju biti u skladu s  određenim zahtjevima, kao što su to zahtjevi transparentnosti ili proporcionalnosti. A pravno sredstvo gospodarskog subjekta treće zemlje, kojim se naručitelja prijavljuje zbog nepoštovanja takvih zahtjeva, može se razmatrati  samo s obzirom na nacionalno pravo, a ne pravo EU-a.⁵

Ovo je možda i najproblematičniji dio Kolin presude, koji zakonodavce država članica stavlja u nezgodan položaj – očekuje se uspostava paralelnog sustava pravne zaštite za gospodarske subjekte iz trećih zemalja ako ih naručitelji puste u konkretni postupak javne nabave. Upute kako bi taj paralelni sustav pravne zaštite trebao izgledati su praktički nepostojeće, ali taj nezahvalan zadatak mora biti na zakonodavcu – sve alternative su neusporedivo lošije.

Kada bi se citirane odredbe Kolin presude ”čitale” na način da je potrebno pustiti naručiteljima da utvrde koje odredbe Zakona o javnoj nabavi⁶ (ZJN) moguće primjenjivati na gospodarske subjekte iz trećih zemalja, kada bi od Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH) očekivali da kroz (sigurno višegodišnju!) praksu od slučaja do slučaja ”grade” paralelni sustav pravne zaštite za gospodarske subjekte trećih zemalja bez jasnih uputa zakonodavca – pozivali bi pravnu nesigurnost razine koju još nismo vidjeli u našem pravu javne nabave. Jer – ovo nisu pitanja koja će se otvarati u tek nekoliko postupaka javne nabave godišnje. Naime, ”treće zemlje” nisu samo Kina i Turska. Sukladno Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju – ”treće zemlje” pod određenim uvjetima mogu biti i zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u. ”Treća zemlja” mogu biti i Sjedinjene Američke Države, budući da EU ima značajan broj rezervacija uvjetovanih recipročnošću u svom pristupu WTO GPA⁷, što znači da je SAD-u sukladno Kolinu možda zabranjen pristup nekim javnonabavnim tržištima unutar EU-a.

S druge strane, imamo primjere kako je zakonodavac uspostavio nešto vrlo slično ovome što se sada očekuje sukladno Kolin presudi – ”krnju” javnonabavnu pravnu zaštitu. Naime, člankom 71. Zakona o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije⁸ (Zakon o obnovi) određeno je kako će se za nabavu u svrhu obnove a ispod EU javnonabavnih pragova usvojiti i primjenjivati poseban pravilnik, a da će DKOM o žalbama rješavati na temelju tog pravilnika – a ne ZJN-a. Ako već postoje ovako problematični primjeri uređivanja upravnih postupaka pravilnikom – želim naglasiti kako ne postoji nikakva prepreka da zakonodavac izmjenama ZJN-a uspostavi paralelan sustav pravne zaštite za što mu obvezu nameće SEU.

Samo – kako bi taj postupak trebao izgledati? SEU izričito spominje jedino poštivanje načela transparentnosti i razmjernosti u kontekstu tretmana gospodarskih subjekata iz trećih zemalja – ali ostavlja i mogućnost uvođenja nekih dodatnih jamstava na nacionalnoj razini. Ipak, nisam siguran koliko bi se u takvom postupku mogla primjenjivati druga temeljna javnonabavna načela iz članka 4. ZJN-a, budući da diferencijalni tretman gospodarskih subjekata iz trećih zemalja kako ga uspostavlja SEU u presudi Kolin nije nužno u skladu sa načelom tržišnog natjecanja, načelom jednakog tretmana pa niti načelom zabrane diskriminacije.

Nužno će se i uspostavljati pitanja ustavnosti i usklađenosti ovakvog postupanja prema gospodarskim subjektima trećih zemalja sa Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda⁹ (ECHR), pa je moguće očekivati i test ustavnosti takvog novog pravnog tretmana i pravnog lijeka. Ipak, naglašavam – diferencijalni i ”krnji” pravni lijek u javnoj nabavi već dugo postoji u našem pravnom poretku – takva pitanja dosada nisu postavljena pred našim Ustavnim sudom. Razlika je u tome što smo u te promjene išli svojevoljno – ovdje moramo postupati sukladno nalogu SEU-a.

Zaključno

Presuda SEU-a u predmetu Kolin donosi puno više pitanja nego odgovora i smatram da u EU pravo javne nabave unosi probleme koji nikome nisu trebali. Slažem se s temeljnom idejom – gospodarski subjekti trećih zemalja ne smiju imati jednak tretman – ali čini mi se da SEU olako prelazi preko činjenice da nisu ni imali – IMN i Uredba o stranim subvencijama¹⁰ su takav diferencijalni sustav već uspostavili.

U ovom radu želim naglasiti kako mislim da ova praktična pitanja iz Kolin presude mora riješiti resorno tijelo (MINGO) i zakonodavac. Nezahvalna zadaća, znam – ali sudske odluke nam se ne moraju sviđati kako bi ih provodili.

U posljednje vrijeme imamo nekoliko ključnih sudskih odluka koje oblikuju domaće pravo javne nabave – Kolin presuda SEU-a, ali  odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske kojom je ugovor o javnoj nabavi proglašen upravnim ugovorom. Ova ”domaća” odluka i zahtjevi koje postavlja pred zakonodavca ignorirani su već preko godinu dana – ne bi bilo dobro da se isto nastavi i s Kolin presudom.

izv. prof. dr. sc. Marko Turudić, izvanredni profesor na Katedri za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu