Deset godina portala e-Savjetovanja – je li svrha ispunjena?

Cijela priča započela je Zakonom o pravu na pristup informacijama 2015., kada je člankom 11. propisano kako su tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužni provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba. Navedena savjetovanja tijela državne uprave moraju provoditi preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanja s javnošću, a druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima preko internetske stranice ili preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću.

Ova okrugla obljetnica dobra je prilika da vidimo u kojem je stanju savjetovanje s javnošću danas, odnosno da pokušamo vidjeti je li instrument ispunio svrhu. A najbolji način da to vidimo je kroz Godišnje izvješće o provedbi savjetovanja s javnošću u postupcima donošenja zakona i drugih propisa za 2024. godinu (Izvješće 2024.) koje je u srijedu (16. travnja) objavio Ured za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske.

Raste broj korisnika

Portal e-Savjetovanje danas broji oko 60.000 korisnika, te se iz godine u godinu vidi kontinuirani porast (2016. bilo ih je manje od pet tisuća). Ipak, broj korisnika je nemjerljivo manje važan podatak od – njihove aktivnosti.

Broj komentara – pada

U Izvješću 2014. se navodi kako je tijekom 2024. u savjetovanjima sudjelovalo 4.787 fizičkih i pravnih osoba s ukupno 13.766 komentara. Manji broj i sudionika i komentara se objašnjava na sljedeći način: ”Manji broj sudionika i komentara može se pripisati činjenici da je 2024. bila godina u kojoj su održani hrvatski parlamentarni izbori zbog čega je zakonodavna aktivnost u prvoj polovici godine bila smanjena ali i činjenici da je u 2024. godini portal integriran s Nacionalnim sustavom identifikacije i autentifikacije (NIAS) kao i sustavom e-Ovlaštenja, što je zahtijevalo i određeno vrijeme za prilagodbu korisnika na novi način prijave i sudjelovanja u e-Savjetovanjima.”¹

Kako bi podatke stavili u kontekst, mislim da ih je važno usporediti i sa ranijim Izvješćima, a posebno izvješćem za 2023. godinu. U Izvješću 2023. se na str. 3. tako navodi sljedeće: ”Tijekom 2023. godine u savjetovanjima je svojim prijedlozima i primjedbama sudjelovalo 6.445 fizičkih i pravnih osoba s ukupno 19.991 komentara. Iako je u savjetovanjima sudjelovao gotovo jednaki broj fizičkih i pravnih osoba u odnosu na 2022. godinu kad je taj broj iznosio 6.552 fizičkih i pravnih osoba, broj komentara je znatno manji u odnosu na 2022. godinu kad je ukupno zaprimljeno 23.503 komentara.”² Slično je i u izvješću za 2022., kada je u savjetovanjima sudjelovalo 6.552 fizičkih i pravnih osoba s ukupno 23.069 komentara, te se navodi kako se ”radi se o smanjenoj dinamici uključivanja građana u odnosu na 2021. kada se u savjetovanja uključilo 8.467 fizičkih i pravnih osoba s ukupno 23.503 komentara.”³

Dakle, u zadnjih nekoliko godina vidi se značajan pad, koji nisam siguran da je moguće objasniti isključivo tehničkom nadogradnjom sustava ili manjom zakonodavnom aktivnošću. Možda na pad utječe i postotak uvaženih komentara.

Postotak uvaženih komentara

Kao što je već napomenuto, 2024. je na akte u savjetovanju pristiglo 13.766 komentara. Struktura odgovora na te komentare je sljedeća; ”prihvaćeno je 1477 komentara, djelomično je prihvaćeno 1272 komentara, 4143 komentara je primljeno na znanje, 5288  komentara nije prihvaćeno dok na 1586 komentara nije odgovoreno odnosno izvješća o provedbi savjetovanja nisu bila objavljena u trenutku izrade ovog Izvješća.”⁴ Dakle, u potpunosti prihvaćenih komentara (teško je ovdje uzimati u obzir djelomično prihvaćene komentare zato što je pojam ”djelomično prihvaćenog komentara” često dosta rastezljiv) 2024. bilo je 10,73%. Za usporedbu, 2020. prihvaćeno je 15% komentara⁵, 2021. prihvaćeno je 13% komentara⁶, 2022. prihvaćeno je 17% komentara⁷, dok je 2023. prihvaćeno 9% komentara.⁸

Čini mi se da je i ovogodišnji ali i postotak usvojenih komentara zadnjih godina relativno nizak te možda također utječe na apatiju građana i zainteresiranih pravnih osoba kod volje za komentiranjem na e-Savjetovanju.

Trajanje savjetovanja

Zakonom o instrumentima politike boljih propisa⁹ određeno je trajanje savjetovanja. Tako je člankom 27. kao opće pravilo navedeno kako u postupku pripreme i izrade zakona i drugih propisa stručni nositelj provodi postupak savjetovanja s javnošću putem portala e-Savjetovanja u trajanju u pravilu od 30 dana. Iznimka od trajanja 30 dana propisana je člankom 28. u kojem se navodi kako savjetovanje s javnošću može trajati kraće od 30 dana kada se zakon ili drugi propis donosi u posebnim okolnostima koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, nacionalnu sigurnost, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Slična odredba o trajanju savjetovanja u pravilu od 30 dana postoji i u članku 11. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.¹⁰

Izgleda da je Republika Hrvatska i dalje zemlja konstantnih ugroza i opasnosti, jer je prosječno trajanje savjetovanja bilo – 22 dana! U Izvješću 2024. se navodi kako je od ukupno 896 savjetovanja provedenih 2024. samo njih 84 trajalo 30 ili više dana – dakle ni 10%! Ali ovo nije novost, neprimjereno kratko trajanje savjetovanja je dugogodišnji problem. Tako su 2020. savjetovanja prosječno trajala 17 dana a 9% savjetovanja je trajalo 30 ili više dana¹¹, 2021. savjetovanja prosječno trajala 21 dan a 10% savjetovanja je trajalo 30 ili više dana¹², 2022. savjetovanja prosječno trajala 19 dana a 10% savjetovanja je trajalo 30 ili više dana,¹³ dok su 2023. savjetovanja prosječno trajala 21 dan a 13% savjetovanja je trajalo 30 ili više dana.¹⁴

Kratkoća trajanja savjetovanja, odnosno usvajanje iznimke kao pravila kod određivanja trajanja savjetovanja ispod 30 dana jedan je od najvećih problema i brana značajnijem sudjelovanju javnosti u izradi općih akata. Ovdje svakako treba spomenuti i problematičnu praksu o započinjanja javnih savjetovanja u tjednima godišnjih odmora (ljeto, božićni praznici) kao taktike smanjenja participacije građana.

Pouke za sljedećih deset godina?

Sudjelovanje javnosti u izradi općih akata iznimno je važan alat demokratskog nadzora djelovanja uprave u najširem smislu. Također, sudjelovanje stručne javnosti može pomoći u kvaliteti akata koje će kasnije usvojiti javnopravna tijela ili zakonodavac. Također, ovdje je važno istaknuti i sastave radnih skupina za izradu općih akata – 2024. od ukupnog broja od 2.385 članova svih radnih skupina čak 65% čine državni službenici, dok članovi udruga čine oko šest posto, a članovi akademske zajednice - oko pet posto.¹⁵

Ključni izazovi biti će povećati broj građana koji će podnositi sve više komentara koji će se uvažavati u većem postotku, ali i značajno produljiti vrijeme trajanja javnih savjetovanja. Neki od ovih izazova mogu se premostiti zakonodavnim izmjenama (stroži uvjeti za trajanje savjetovanja ispod 30 dana), a neki isključivo većom razinom povjerenja predlagatelja općih akata i građana.