U upravnoj i upravnosudskoj praksi u primjeni ranije važećeg Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.) Visoki upravni sud Republike Hrvatske je nametnuo pravno shvaćanje prema kojem nema zastare utvrđivanja obveze komunalnog doprinosa. U međuvremenu, Vrhovni sud Republike Hrvatske donio je presudu broj: U-zpz 12/2016-8 od 10. rujna 2024. u kojoj je zauzeo suprotno pravno shvaćanje i koja je bila povod za pisanje ovog članka.
Pravno shvaćanje Visokog upravnog suda
U primjeni ranije važećeg Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15., dalje ZKG/95) Visoki upravni sud Republike Hrvatske nametnuo je pravno shvaćanje prema kojem nema zastare utvrđivanja obveze komunalnog doprinosa uz obrazloženje da ZKG/95-om nije propisan rok u kojem bi se morala utvrditi obveza komunalnog doprinosa, pa stoga niti nadležno javnopravno tijelo nije vezano nikakvim rokom prilikom donošenja rješenja o utvrđivanju obveze komunalnog doprinosa.
Osvrt na pravno shvaćanje Visokog upravnog suda
ZKG/95 nije sadržavao odredbu o zastari komunalnog doprinosa, već je samo sadržavao upućujuću odredbu prema kojoj izvršno rješenje o komunalnom doprinosu izvršava upravno tijelo u postupku i na način određen propisima o prisilnoj naplati poreza na dohodak odnosno dobit.
Novi Zakon o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 68/18., 110/18. i 32/20., dalje ZKG/18), kao i ZKG/95 ne sadrži odredbe o zastari. Međutim, za razliku od ZKG/95, ZKG/18 sadrži odredbu koja i u postupku donošenja rješenja o komunalnom doprinosu, a ne samo u postupku naplate utvrđenog komunalnog doprinosa, upućuje na supsidijarnu primjenu poreznih propisa, odnosno zakona kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, a to je Opći porezni zakon („Narodne novine“, broj 115/16., 106/18., 121/19., 32/20., 42/20. i 114/22., dalje OPZ/16). Naime, odredbom članka 83. stavka 3. ZKG/18 propisano je da se rješenje o komunalnom doprinosu donosi i ovršava u postupku i na način propisan zakonom kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako ovim Zakonom nije propisano drugačije.
Iz odredbe ZKG/18 i odredbi OPZ/16-a o zastari može se zaključiti da može nastupiti zastara javnopravnog tijela utvrditi obvezu komunalnog doprinosa.
Ako se navedeno pravno shvaćanje Visokog upravnog suda u primjeni ZKG/95 dovede u vezu s novim zakonskim uređenjem iz ZKG/18 u vezi sa OPZ/16-om, prema kojem može nastupiti zastara utvrđivanja komunalnog doprinosa, tada to tumačenje Visokog upravnog suda dovodi do apsurdnih situacija kada u nekim predmetima u kojima je mjerodavan ZKG/95 ne može nastupiti zastara niti dvadeset godina od nastanka obveze komunalnog doprinosa, a s druge strane u novim slučajevima u režimu ZKG/18 ona nastupa istekom šestogodišnjeg roka.
Povodom navedene sudske prakse Visokog upravnog suda u stručnim je krugovima nastala duhovita izreka: U Republici Hrvatskoj ne zastarijeva ratni zločin i komunalni doprinos. Dok su za pitanje zastare ratnog zločina stvari jasne jer o tome postoje izričite norme, nije baš jasno zašto ne može nastupiti zastara utvrđivanja komunalnog doprinosa. Naime, u pravnom poretku prije ZKG/18 nije postojala izražena zakonska norma kojom se određuje da nema zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa. Dakle, tu normu nikada nije formulirao zakonodavac. Tu je neizraženu normu konstruirao Visoki upravni sud.
S obzirom na to da ZKG/95 ne sadrži odredbu o zastari utvrđivanja komunalnog doprinosa a niti upućuje na porezne propise u postupku utvrđivanja komunalnog doprinosa (već samo na porezne propise u postupku izvršenja rješenja o utvrđivanju komunalnog doprinosa), moglo bi se, na prvi pogled, zaključiti da je zastara utvrđivanja komunalnog doprinosa lišena pravnog uređenja. Uzimajući u obzir navedene normativne okolnosti moglo bi se argumentom a contrario zaključiti da je zastara utvrđivanja komunalnog doprinosa prešutno uređena na suprotan način: isključena je mogućnost nastupanja zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa.
Međutim, navedena neizražena norma ne uzima u obzir da je zakonodavac, iako ZKG/95-om nije uputio na porezne propise u postupku utvrđivanja komunalnog doprinosa, ipak izrijekom odredio da je komunalni doprinos novčano javno davanje i da je Opći porezni zakon opći propis za sva javna davanja.
Navedena pravna konstrukcija dovodi u pitanje dosljednost pravnog poretka. Ako u pravnom poretku za sva javna davanja može nastupiti zastara utvrđivanja tog davanja, postoje li opravdani razlozi za odstupanje od pravila kada se radi o jednoj vrsti javnog davanja. Čini se da ipak nema razloga koji bi opravdali tu nedosljednost pravnog poretka. Zbog toga je tako izvedena neizražena norma u sukobu s drugim izraženim normama pravnog poretka, a za koje odstupanje nema logičkog opravdanja. Konstruiranje te neizražene norme čini pravni poredak nedosljednim.
Presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: U-zpz 12/2016-8 od 10. rujna 2024.
U upravnom sporu pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske pojavilo se pravno pitanje zastare prava na utvrđivanje obveze komunalnog doprinosa.
U tom predmetu prvostupanjski upravni sud zauzeo je sljedeće pravno shvaćanje: na zastaru prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa primjenjuju se odredbe Općeg poreznog zakona, u nekoliko koraka:
1. Komunalni doprinosi su novčana javna davanja koja se plaćaju za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture (članak 23. stavak 1. ZKG/95).
2. Komunalni doprinos ima sva obilježja javnih davanja jer se radi o davanju u novcu kojeg su na temelju zakona obveznici plaćanja komunalne naknade dužni platiti jedinici lokalne samouprave, a koja taj doprinos koristi za financiranje utvrđenih javnih izdataka, konkretno za gradnju komunalne infrastrukture.
3. Odredbe Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 147/08., 18/11., 78/12. i 136/12.; dalje OPZ/08) uređuju odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima.
4. Odredbe OPZ/08 primjenjuju se na javna davanja, ako OPZ/08-om ili posebnim propisom nije uređeno drugačije (članak 2. stavak 8.).
5. Na pitanje zastare komunalnog doprinosa primjenjuju se odredbe OPZ/08-a o zastari.
Suprotno tome, u tom je predmetu Visoki upravni sud ostao kod svog pravnog shvaćanja.
Vrhovni sud prihvatio je pravilnim shvaćanje prvostupanjskog upravnog suda. Vrhovni sud posebno ističe da se propisivanjem zastare u području upravnog prava nastoji postupke pred tijelima javne uprave staviti u čvrste zakonske rokove i disciplinirati tijela javne uprave te tako postići učinkovitost i ekonomičnost upravnih postupaka.
Kako se računa zastara utvrđivanja komunalnog doprinosa
OPZ/16 početak tijeka zastare utvrđivanja porezne obveze veže uz objektivnu okolnost nastanka porezne obveze koja je propisana posebnim zakonima.
Obveza komunalnog doprinosa nastaje u trenutku pravomoćnosti građevinske dozvole ili rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 84. ZKG/18) ili u trenutku izvršnosti rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, „Narodne novine“, broj 86/12., 143/13., 65/17. i 14/19.).
Međutim, zastara ne počinje teći od tog trenutka nastanka obveze komunalnog doprinosa, već istekom godine u kojoj je nastala ta obveza. Zastara nastupa za šest godina računajući od dana kada je zastara počela teći. Primjerice, ako je građevinska dozvola postala pravomoćna 22. siječnja 2016., onda zastara počinje teći 1. siječnja 2017., a zastara nastupa 1. siječnja 2023.
Prvostupanjsko javnopravno tijelo mora u šestogodišnjem roku donijeti i dostaviti rješenje o utvrđivanju komunalnog doprinosa. Ako je podnesena žalba drugostupanjsko javnopravno tijelo mora rješenje o odbijanju žalbe donijeti u zastarnom roku.
Zaključak
Predmetna presuda Vrhovnog suda dovest će do promjene sudske prakse o zastari komunalnog doprinosa, kako Visokog upravnog suda, tako i prvostupanjskih upravnih sudova, odnosno dijela sudaca prvostupanjskih sudova koji su dosljedno primjenjivali praksu Visokog upravnog suda.
Promjena sudske prakse izazvat će i promjenu upravne prakse.
Posljedica navedenog pravnog shvaćanja je ta da će se pojedinačni akti javnopravnog tijela ili presude upravnog suda, kojom bi se negiralo nastupanje zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa, u predmetima u kojima je nastupila zastara, utvrditi nezakonitim.
Vrhovni sud je zauzimanjem navedenog shvaćanja napravio mali korak prema dosljednosti ukupnog pravnog poretka, a veliki korak prema discipliniranju javnopravnih tijela koja utvrđuju obvezu komunalnog doprinosa, a time i jačanju pravne sigurnosti obveznika komunalnog doprinosa.
Autor: Ante Drezga, sudac Upravnog suda u Zagrebu
