Presuda
Kao dopuna dosadašnjeg uređenja, uvrštene su odredbe o donošenju presude kada rješava vijeće (članak 115. ZUS-a).2 Uvođenju mogućnosti odlučivanja u vijeću prilagođene su i odredbe o sadržaju uvoda presude (članak 119. stavak 2. točka 3. ZUS-a), te o objavi presude (članak 121. stavak 2. ZUS-a).
Novost je sadržana i u članku 119. stavku 4. ZUS-a: „Ako se predmet vraća na ponovni postupak, izreka odluke suda sadrži i obvezu nadležnog tijela da u ponovljenom postupku postupi u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju odluke.“ Pravna shvaćanja i primjedbe suda, odnosno upravnosudske upute, sadržane su u obrazloženju presude. I dosad je postojala vezanost javnopravnog tijela tim uputama.3 Ovom novinom zakonodavac (odnosno predlagatelj zakona) očito nastoji naglasiti tu vezanost, budući da pravomoćnost presude obuhvaća sadržaj njezine izreke. Više o mogućim implikacijama ove novine iznijet ćemo u epizodi posvećenoj izvršenju upravnosudskih odluka, na kraju ovog serijala.
Dodatna novost sadržana je u članku 119. stavku 6. ZUS-a: „Ako sud nije sam riješio stvar dužan je u presudi detaljno obrazložiti zašto nije tako odlučio.“ Povezano s time, ustaljena je sudska praksa prema kojoj nemogućnost suda da sam riješi stvar s obzirom na prirodu stvari (članak 117. stavci 1. i 3. ZUS-a, odnosno članak 58. stavci 1. i 3. važećeg ZUS-a) ne obuhvaća samo prirodu pojedine vrste upravne stvari, već i stanje spisa spora koja onemogućuje donošenje reformacijske presude, iako se sud uvjerio da je osporavano rješenje potrebno poništiti. Do potonje situacije najčešće dolazi zbog postupovne pasivnosti tužitelja, kada tužitelj ne predloži izvođenje dokaza koji bi mogli omogućiti sudu da sam riješi stvar. U praksi, nije rijetkost da je argumentacija tužitelja u sporu ograničena na nedostatke dovoljne za poništenje osporavanog rješenja, bez dodatnog dokazivanja podloge za reformacijsko odlučivanje suda.
ZUS-om je uvedena i dopunska presuda (članak 120.), koja može biti donesena samo na prijedlog stranke, podnesen u roku od 15 dana od dostave presude, ako je sud propustio odlučiti o svim zahtjevima ili je propustio odlučiti o dijelu zahtjeva. Podnošenje prijedloga za dopunu presude odgađa dostavu žalbe izjavljene protiv presude, ako je žalba izjavljena. Nepravodoban prijedlog se odbacuje rješenjem, neosnovan prijedlog se odbija (također rješenjem), dok se po osnovanome prijedlogu donosi dopunska presuda. Uzevši u obzir da sud nije vezan postupovnim dijelom tužbenog zahtjeva, smatramo da nema osnove za donošenje dopunske presude, primjerice, ako je sud usvojio tužbeni zahtjev, poništio osporavano rješenje i vratio predmet tuženiku na ponovni postupak, premda je tužitelj zatražio i poništenje prvostupanjskog rješenja. Zbog toga se dopuna presude ne može tražiti ni ako je sud usvojio tužbeni zahtjev, ali je, umjesto zatražene reformacijske presude, donio kasacijsku presudu. Kada bi, naime, u tom slučaju sud ujedno odbio reformacijski dio tužbenog zahtjeva, to bi se moglo smatrati presuđenom stvari, premda kasacijskom presudom upravna stvar još nije definitivno riješena. S druge strane, institut dopunske presude može biti primjenjiv, na primjer, ako je sud propustio odlučiti o nekom od uzgrednih zahtjeva, ili je poništio jednu od točaka osporavanog rješenja, bez odluke o zahtjevu tužitelja za poništenje ostalih točaka tog rješenja. Upravo će razgraničenje što u kontekstu upravnog spora doista ulazi u doseg dopunjavanja presude vjerojatno biti jedna od glavnih zadaća sudske prakse u početnoj fazi primjene ZUS-a.
Produžen je rok za objavu presude, s osam na 30 dana od dana zaključenja rasprave (članak 121. stavak 1. ZUS-a, usp. članak 61. stavci 1. i 4. ZUS-a). Usto, izričito je uređena objava presude u sporovima u kojima je javnost na raspravi bila isključena, kao i to da se čitanje izreke presude sluša stojeći (članak 121. stavci 6. i 7. ZUS-a).
Rješenje
Dvije su novosti u pogledu uređenja rješenja kao sudske odluke u upravnome sporu:
- prilagodba mogućnosti rješavanja spora u vijeću (članak 125. stavak 3. ZUS-a)
- izričito propisivanje da se odredbe o ispravljanju pogrešaka u presudi na odgovarajući način primjenjuju i na rješenja (članak 125. stavak 6. ZUS-a).
Sudska nagodba
Sudska je nagodba, kao poseban način rješavanja upravnih sporova, člankom 166. ZUS-a uređena jednako kao i člankom 89. važećeg ZUS-a. Uz to, članku 166. ZUS-a je dodan stavak 5. koji je jednak članku 66.a stavku 2. važećeg ZUS-a, u okviru dijela Zakona kojim je uređena žalba.
Žalba protiv prvostupanjske presude i prvostupanjskog rješenja
Glavne novosti na ovom području tiču se bitne povrede odredaba upravnog spora4, kao jedne od žalbenih osnova (razloga). Prema članku 126. stavku 2. ZUS-a, bitna povreda odredaba upravnog spora postoji ne samo kada je neprimjena ili nepravilna primjena ZUS-a utjecala na donošenje zakonite i pravilne presude, već i kada je na to mogla biti od utjecaja. K tomu, uvedeno je osam apsolutno bitnih povreda odredaba upravnoga spora (članak 126. stavak 3. ZUS-a). U praksi, vjerojatno će uglavnom biti primjenjivani razlozi iz točaka 4. i 5. toga stavka.
Što se tiče apsolutno bitne povrede iz članka 126. stavka 3. točke 4. ZUS-a („ako je sud riješio spor bez održavanja rasprave protivno članku 98. ovoga Zakona“), podsjećamo na 4. epizodu ovog serijala, u kojoj je pojašnjena osnova za donošenje presude bez rasprave kada sud na temelju stanja spisa utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, a tuženik u odgovoru na tužbu ne traži održavanje rasprave i ne predlaže izvođenje dokaza (članak 98. točka 6. ZUS-a). Pored toga, dodatne odredbe o donošenju odluke bez rasprave sadržane su u okviru uređenja dopunske presude (članak 120. stavci 2. i 3. ZUS-a).
Pri utvrđivanju postoji li povreda iz članka 126. stavka 3. točke 5. ZUS-a („ako stranki5 nije bila dana mogućnost da sudjeluje u upravnom sporu“) odlučan je odgovor na pitanje je li stranci ta mogućnost zbiljski omogućena, a ne i je li stranka tu mogućnost iskoristila. Važan može biti i odgovor na pitanje je li stranci ranije u sporu već omogućeno izjašnjenje o – u bitnome – jednakim navodima protivne stranke, kao i odgovor na pitanje jesu li navodi o kojima stranci nije omogućeno izjašnjenje uopće relevantni za rješavanje spora, tj. je li riječ o navodima na kojima se temelji sudska odluka.
Člankom 127. stavkom 2. ZUS-a uvedena je iznimna mogućnost izjavljivanja žalbe protiv prve kasacijske presude, „ako je u obrazloženju presude naloženo donošenje sadržano određene odluke“. Riječ je o normativnom odgovoru na pokušaje dijela prvostupanjskih upravnih sudaca da odluke koje su, s obzirom na upute iznesene u obrazloženju presude, u osnovi reformacijske, „kamufliraju“ u kasacijske presude (tzv. fingirana, prividna kasacija), čime se izbjegava mogućnost žalbenog preispitivanja takvih presuda. U osnovi, smatramo da u doseg članka 127. stavka 2. ZUS-a ulaze sve presude koje sadržavaju takve upute koje omogućuju samo jedan ishod rješavanja upravnog postupka u ponovnom postupku (tj. u nastavku upravnog postupka nakon donošenja kasacijske presude upravnog suda). Bude li drugostupanjski sud u tom pogledu, pak, zauzeo restriktivnu praksu, držeći se gramatički izričaja „sadržajno određene odluke“, može doći do ozbiljnih problema u postupku izvršenja, o kojima ćemo pisati u završnoj epizodi serijala.
Pri početnom postupanju VUS-a po žalbi, dodatno je uređeno postupanje toga Suda po neurednoj žalbi (članak 133. stavak 2. ZUS-a).
Slijedom uvođenja apsolutno bitnih povreda odredaba upravnog spora, člankom 135. stavcima 2.-4. ZUS-a uvedeno je razgraničenje između slučajeva u kojima VUS, pri usvajanju žalbe, sam rješava stvar, odnosno u kojima predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.6 Primjerice, manjkavosti u obrazloženju prvostupanjske presude čine relativno, a ne apsolutno bitnu postupovnu povredu, pa je u tom slučaju VUS, u slučaju usvajanja žalbe, dužan sam otkloniti nedostatke i sam riješiti stvar. Usto, propisano je da se predmet upravnom sudu može vratiti na ponovno suđenje samo jednom.
U idućoj epizodi: izvanredni pravni lijekovi.
dr. sc. Alen Rajko
_________________________
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koji mogu biti korisni i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
^ 2 Premda to nije od naročite važnosti, uporaba riječi „rješava“ u naslovu članka, umjesto prikladnijeg izraza „odlučuje“, može upućivati na utjecaj ZUP-a pri formuliranju odredbe.
^ 3 Usp. člankom 81. st. 2. važećeg ZUS-a sa člankom 151. stavkom 2. ZUS-a.
Opširnije o tome v. npr. u: Rajko, Alen, Razlika između pravomoćnosti presude i vezanosti pravnim shvaćanjem suda u upravnom sporu“, Informator, br. 6718/22.
^ 4 Potrebno je razlikovati (bitne) povrede upravnoga spora od (bitnih) povreda upravnog postupka.
^ 5 Ovo nije jedino korištenje dativa „stranki“ umjesto „stranci“ u ZUS, v. npr. članak 6. stavak 2., naslov članka 9., članak 25. stavak 2., članak 40. stavak 3., članak 42. stavak 3., članak 73. stavak 3., članak 87. stavke 2. i 4., članak 94. stavke 2. i 3., članak 112. stavak 1., članak 132. stavak 3., članak 140. stavak 5., članak 143. stavak 2., članak 146. stavak 4., članak 147. stavak 4. i članak 150. (oba stavka) toga Zakona.
^ 6 Na praktičnoj razini, nije naročito teško izvođenje pogrešnog zaključka o činjeničnom stanju od strane prvostupanjskog suda (kada je VUS dužan sam riješiti stvar) od strane drugostupanjskog suda podvesti pod pogrešno utvrđivanje ili neutvrđivanje odlučne činjenice (kada VUS vraća predmet prvostupanjskom sudu). Bit će zanimljivo pratiti kako će se u tom pogledu razvijati praksa VUS-a.
