Efikasnost, efektivnost i kvaliteta državne uprave problematizira se u teoriji i praksi od sredine 20. stoljeća te je uvijek aktualno političko pitanje. Pitanje kvalitete javne uprave povezano je s problemom učinkovitosti javnog sektora u cjelini pa je njeno poboljšanje ključan faktor za mogućnost ostvarenja javnih politika. Kvaliteta državne i javne uprave, između ostalog, poprilično ovisi o učinkovitosti rada zaposlenih u javnom sektoru, stoga je djelotvorna strategija upravljanja ljudskim potencijalima presudna za postizanje očekivanih rezultata rada javnih službenika.
Važeća regulativa
Zakon o državnim službenicima ("Narodne novine" br. 92/05., 140/05., 142/06., 77/07., 107/07., 27/08., 34/11., 49/11., 150/11., 34/12., 49/12. - službeni pročišćeni tekst, 38/13., 37/13., 1/15., 138/15., 102/15., 61/17., 70/19., 98/19., 141/22; dalje u tekstu: ZDS) i Uredba o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika ("Narodne novine" br. 133/11; dalje u tekstu: Uredba) uređuju postupak i kriterije ocjenjivanja državnih službenika u RH. Člankom 4. Uredbe propisano je da je neposredno nadređeni službenik dužan pratiti rad, poštivanje službene dužnosti i osobno ponašanje državnog službenika tijekom cijele godine te na temelju istog sastavlja prijedlog ocjene na Obrascu koji je priložen Uredbi. Uz njega se prilaže Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanju službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika/namještenika za kalendarsku godinu te odgovarajuća dokumentacija o činjenicama i okolnostima koji bitno utječu na godišnju ocjenu. Prilikom ocjenjivanja, jedinica za ljudske potencijale dužna je pružati odgovarajuću stručnu pomoć nadređenom službeniku. Nakon donošenja prijedloga ocjene, članak 10. Uredbe propisuje obvezu neposredno nadređenog službenika da omogući službeniku uvid u prijedlog ocjene i sve navedene priloge, na koje se državni službenik dužan očitovati u roku od tri dana od dana kada mu je omogućen uvid te su eventualne primjedbe dužni razmotriti zajedno u naredna tri dana. Nakon upoznavanja državnog službenika s prijedlogom i razmatranja primjedbi, prijedlog godišnje ocjene dostavlja se po hijerarhijskom redu nadređenim službenicima koji su dužni dostaviti svoja mišljenja o prijedlogu godišnje ocjene. O finalnoj ocjeni odlučuje čelnik tijela u obliku rješenja najkasnije do 28. veljače za prethodnu kalendarsku godinu. Ocjena se za svakog službenika unosi u osobni očevidnik i Registar zaposlenih u javnom sektoru.
Uredba propisuje opće i posebne kriterije ocjenjivanja rezultata rada državnih službenika. Opći su oni koji se primjenjuju na sve državne službenike, a kod posebnih je bitan posao na koji je državni službenik raspoređen. Članak 14. Uredbe kao opće kriterije navodi: djelotvornost u obavljanju poslova, točnost, preciznost i pouzdanost, pridržavanje rokova za izvršavanje poslova te učinkovitost u obavljanju poslova. Ovisno o poslovima radnog mjesta na koje je službenik raspoređen, rezultati rada državnog službenika mogu se ocijeniti i primjenom sljedećih posebnih kriterija: stupanj inovativnosti, stupanj kreativnosti, pisano izražavanje, usmeno izražavanje, komunikacijske vještine, sposobnost rada u timu. Uz navedene kriterije, rad rukovodećih državnih službenika ocjenjuje se i na temelju sljedećih kompetencija: organizacija i koordinacija obavljanja poslova, donošenje odluka za koje je ovlašten, motiviranje službenika, rješavanja konflikata, praćenje rada i davanje uputa za rad službenicima, implementacije strateških ciljeva (ako je rukovodeći državni službenik odgovoran za ispunjenje ciljeva). Osobno ponašanje svih državnih službenika ocjenjuje se primjenom kriterija propisanih člankom 15. Uredbe: odnos prema radu (motivacija), odnos prema građanima, odnos prema nadređenim službenicima, odnos prema suradnicima, poštivanje radnog vremena, ispunjavanje obveze pohađanja programa izobrazbe, odnos prema izobrazbi, a ocjena ponašanja rukovodećih državnih službenika ovisi i o odnosu prema službenicima kojima je rukovodeći državni službenik nadređen.
Ocjene za državne službenike propisane su ZDS-om te mogu biti: „izuzetan“, „primjeran“, „uspješan“, „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“. Ocjena „izuzetan“ najviša je ocjena koju državni službenik može dobiti, ako pokazuje potrebnu razinu stručnosti i kompetencija, čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju pouzdano obavljanje službe, koji svoje službene zadatke obavlja pravodobno i u skladu s pravilima struke, a pogreške u radu i postupanju su zanemarive. Osim toga, traži se da službenik koji dobiva najvišu ocjenu obavlja poslove u opsegu znatno većem od uobičajenog ili je inovativan i kreativan te aktivno sudjeluje u unaprjeđenju upravnog područja ili se dodatno angažira u upravnom području u kojem je zaposlen, odnosno upravnom području iz djelokruga državnog tijela, radom na poslovima i izvan opisa poslova radnog mjesta ili objavljivanjem stručnih radova ili publikacija ili sudjelovanjem kao predavač na stručnim savjetovanjima ili seminarima ili kao trener na radionicama u organiziranim programima izobrazbe čime pridonosi svom osobnom razvoju i unaprjeđenju rada u odgovarajućem upravnom području. Druga po redu je ocjena „primjeran“. Nju dobiva državni službenik koji pokazuje visoku razinu stručnosti i kompetencija čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju prvorazredno obavljanje službe. Službenik da bi zaslužio ovu ocjenu mora pokazivati iznimnu motivaciju i postizati rezultate bolje od predviđenih za radno mjesto na koje je raspoređen ili davati prijedloge koji bi mogli unaprijediti samu službu. Ocjena „uspješan“ srednja je ocjena koju dobivaju službenici s potrebnom razinom stručnosti i kompetencija, čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju pouzdano obavljanje službe, koji svoje zadatke obavljaju pravovremeno i u skladu s pravilima struke, a pogreške su im zanemarive. „Zadovoljava“ predstavlja ocjenu nižeg ranga za službenika koji pokazuje nižu razinu stručnosti i kompetencija od potrebne, čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju najmanju moguću mjeru prihvatljivih standarda kvalitete rada i preciznosti u obavljanju službe, koji ima pogreške u radu i postupanju, odnosno koji službene zadatke bez opravdanog razloga obavlja izvan rokova ili protivno pravilima struke, na čiji rad i postupanje nadređeni službenik ima primjedbe. Ocjena „ne zadovoljava“ najniža je ocjena koju službenik može dobiti u slučaju da ne pokazuje potrebnu stručnost i kompetencije niti za ostvarivanje minimuma standarda kvalitete rada te pouzdanog i prihvatljivog obavljanja službe, koji ima značajne pogreške u radu ili postupanju, odnosno koji službene zadaće učestalo izvršava izvan rokova ili protivno pravilima struke te ne pokazuje interes za kvalitetu svog rada unatoč tome što nadređeni službenik ili čelnik tijela ima primjedbe na njegov rad, pod uvjetom da je najkasnije tri mjeseca prije isteka ocjenjivačkog razdoblja pisanim putem upozoren na mogućnost dobivanja negativne ocjene te ni nakon toga nije otklonio propuste i nepravilnosti u radu. Članak 88. ZDS-a propisuje da se državnog službenika koji je ocijenjen ocjenom „zadovoljava“ upućuje na dodatno stručno osposobljavanje ili premješta na drugo radno mjesto iste ili niže složenosti poslova, a službeniku koji je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ prestaje državna služba ex lege, danom izvršnosti rješenja o ocjenjivanju.
Ocjena državnog službenika je temelj za promicanje u plaći, napredovanje u službi, nagrađivanje za ostvarene rezultate rada te je jedan od kriterija za raspored na odgovarajuće radno mjesto utvrđeno klasifikacijom radnih mjesta državnih službenika.
Predložene izmjene
U lipnju 2023. godine, kao dio reforme javne uprave, Vlada je Hrvatskom Saboru predstavila Prijedlog novog Zakona o državnim službenicima te Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama (dalje u tekstu: Zakon o plaćama). Glavna svrha novog Zakona o plaćama je standardizirati plaće u javnom sektoru s obzirom na trenutnu fragmentaciju propisa kojima se utvrđuju nazivi radnih mjesta i koeficijenti složenosti poslova u državnoj službi što je u praksi dovodilo do toga da službenici zaposleni na istom radnom mjestu, ali u različitim uredima, gradovima ili mjestima, imaju poprilično različite plaće. Osim glavnog cilja Zakona o plaćama, u kontekstu ovog članka, relevantne su odredbe kojima se uređuje vrednovanje rada i ocjenjivanje učinkovitosti službenika i namještenika.
Člankom 10. propisane su ocjene za učinkovitost rada službenika. U odnosu na važeću regulativu izmijenile bi se ocjene iz „izuzetan“ u „izvrstan“ i iz “primjeren“ u „naročito uspješan“, dok bi ocjene „uspješan“, „zadovoljava“ i „ne zadovoljava“ ostale jednake. Postupak ocjenjivanja ostao bi jednak u dijelu koji se odnosi na to da državnog službenika ocjenjuje neposredno nadređeni službenik, no ono što se mijenja je sam postupak, kriteriji i način ocjenjivanja učinkovitosti, što će Vlada precizirati uredbom. Veća novina odnosi se i na ustrojavanje Povjerenstva za odlučivanje o prigovorima na ocjene koje će osnivati čelnik tijela početkom kalendarske godine. Dužnost Povjerenstva je u roku od 30 dana od dostave prigovora o njemu odlučiti te odluku dostaviti i čelniku tijela i službeniku.
Članak 20. propisuje da će službenici i namještenici dobivati dodatak na plaću za učinkovitost rada na temelju njihove ocjene, odnosno na temelju bodova koje su skupili kroz kalendarsku godinu. Tako ocjena „izvrstan“ nosi 6 bodova, „naročito uspješan“ 4 boda, „uspješan“ 2 boda, a u slučaju ocjene „zadovoljava“ ili „ne zadovoljava“ službenik neće dobiti bodove. Istim člankom uređeno je i u kojoj visini, tj. u kojem postotku državni službenik dobiva naknadu na plaću.
Najviše reakcija izazvale su odredbe članka 31. kojim se propisuju ograničenja promicanja u plaći. Točnije, kroz jednu kalendarsku godinu samo 5% ukupno zaposlenih službenika tijela ili službe može dobiti ocjenu „izvrstan“, a njih samo 15% može dobiti ocjenu „naročito uspješan“. Predložen sustav želi onemogućiti neopravdano ocjenjivanje velike većine službenika i namještenika najvišim ocjenama te motivirati službenike na što veći trud i doprinos.
Potencijalna problematika
Da bi ocjenjivanje bilo korektno, ocjenjivani službenici trebali bi od početka perioda ocjenjivanja biti upoznati sa zadacima i kriterijima uspješnosti po kojima će se vrednovati njihov rad. Predloženim Zakonom o plaćama ti kriteriji nisu precizirani, što je više puta istaknuto kao primjedba u postupku javnog savjetovanja. Na to se nadovezuje i pitanje sprječavanja arbitrarnosti nadređenih službenika, odnosno objektivnosti ocjenjivanja. Što su kriteriji preciznije regulirani, to je mogućnost samovolje ocjenjivača manja.
Jedna od najspornijih odredbi je ona kojom je propisan maksimalan postotak službenika i namještenika koji mogu dobiti ocjenu „izvrstan“ (5%) i „naročito uspješan“ (15%). Osim što je postotak sam po sebi malen, kritike su usmjerene i na samu ideju „kvote“. Državna tijela i javne službe pojedinačno su vrlo različite kako po broju zaposlenih tako i po poslovima koje obavljaju te ovakav sustav potencijalno vodi k uspoređivanju skupina službenika i namještenika koji obavljaju potpuno drugačije radne zadatke. To dovodi do mogućnosti da najbolje ocjene „zaobiđu“ one koji rade na poslovima manje složenosti, iako objektivno svoj posao rade izvrsno. Ipak, ne treba zaboraviti da je nerealno velik postotak najboljih ocjena koji se do sada dodjeljivao državnim službenicima, jedan od glavnih motiva zbog kojeg je takva odredba donesena.
Za kraj treba istaknuti primjedbu vezanu uz period ocjenjivanja. Razdoblje cijele kalendarske godine poprilično je dugo te se postupak ocjenjivanja vrlo lako može svesti na čisti administrativni posao koji se provodi isključivo jer je „tako propisano Zakonom“. Učestalije provođenje postupka ocjenjivanja potencijalno bi bilo efikasnije rješenje s obzirom na veći fokus koji bi morao uložiti službenik koji ocjenjuje, odnosno koji bi bio primoran češće obraćati pozornost na vrednovanje rada podređenih. S druge strane, takav bi sustav pridonio i većoj motivaciji službenika koji bi morali imati na umu da će nekoliko puta tokom godine biti ocjenjeni za svoj rad.
Zaključno
Ocjenjivanje državnih službenika vrlo je složen i delikatan postupak stoga bi njegova regulacija trebala biti posebno podrobna i detaljna. Hoće li opisane izmjene dovesti do veće kvalitete upravljanja ljudskim potencijalima te do kvalitetnijeg i učinkovitijeg rada javnih službenika i namještenika i na taj način ostvariti svoju svrhu, ostaje da vidimo.
Ana Grudić
IZVORI:
https://repozitorij.pravo.unizg.hr/islandora/object/pravo%3A5635
https://iju.hr/Dokumenti/pub_37.pdf
https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//2016/Sjednice/Arhiva//11-02-1.pdf
https://repozitorij.pravo.unizg.hr/islandora/object/pravo%3A5250/datastream/PDF/view
