Upravni spor: treba li filtar za žalbu učiniti još „protočnijim“?

(Ne)dopuštenost žalbe protiv prvostupanjske presude upravnog suda (tzv. filtar za žalbu) u osnovnom je tekstu Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS) bila uređena vrlo restriktivno: žalba je bila dopuštena samo protiv presuda kojima je upravni sud presudom sam odlučio o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke, tj. samo protiv anulacijskih presuda u reformacijskoj (meritornoj) varijanti.¹ Bespredmetno je, naime, bilo očekivati da reformacijske presude mogu činiti znatan dio presuda upravnih sudova, i to ne zato jer im upravni suci ne bi bilo skloni, već zbog drugoga, posve jednostavnog razloga: većina presuda u upravnim sporovima su odbijajuće, a odbijajuća presuda ne može biti reformacijska. Reformacijske presude podvrsta su usvajajućih presuda (uz anulacijske presude u kasacijskoj varijanti i presude kojima se nalaže odlučivanje kod tzv. šutnje uprave).²

Spomenuti filtar bitno je proširen izmjenama i dopunama ZUS-a iz 2014. godine.³ Od tada, prema članku 66.a ZUS-a, žalba nije dopuštena protiv presude kojom je upravni sud naložio donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku (šutnja uprave), protiv dijela presude uključenog u sadržaj sudske nagodbe, niti protiv presude kojom je pojedinačna odluka javnopravnog tijela poništena ili oglašena ništavom i predmet prvi put vraćen na ponovni postupak (prva kasacijska presuda).⁴ Dva su glavna povoljna učinka ove zakonodavne intervencije. Prvo, cjelovitije ostvarivanje ujednačavanja sudske prakse kao funkcije drugostupanjskog suda. Drugo, veća procesna ravnopravnost stranaka u upravnom sporu, jer je raniji model pravo žalbe de facto davao samo tuženicima, tj. javnopravnim tijelima, a ne i tužiteljima, radi zaštite čijih prava i pravnih interesa upravni spor i postoji.⁵

Smatramo da razvitak prakse upravnog spora upućuje na potrebu razmatranja dodatnog proširenja filtra za žalbu. O razlozima za to pišemo u nastavku teksta.

Pravomoćnost izreke presude i vezanost uputama u obrazloženju presude

Svojstvo pravomoćnosti stječe samo sadržaj izreke sudske odluke, ne i drugi dijelovi odluke. S time je povezana obveznost pravomoćnih sudskih odluka. Generalno je propisana normom članka 6. stavak 3. Zakona o sudovima ("Narodne novine" br. 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18. i 126/19.), a u odnosu na upravni spor odredbama članka 10. ZUS-a, te dijela članka 81. stavka 2. toga Zakona kojim je propisana obveza postupanja sukladno izreci presude.⁶

Polazeći od hijerarhijske nadređenosti upravnog sudstva javnopravnim tijelima u poslovima što podliježu sudskoj kontroli zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine“, broj 59/90., 135/97., 8/98. – proč. tekst, 113/00., 124/00. – proč. tekst, 28/01., 41/01. – proč. tekst, 55/01. – ispr., 76/10., 85/10. – proč. tekst i 5/14.), propisana je i vezanost tuženika odnosno tijela nadležnog za izvršenje pravnim shvaćanjem i primjedbama suda (drugi dio odredbe članka 81. stavak 2. ZUS-a). Pravna shvaćanja i primjedbe suda iznose se u obrazloženju presude upravnog suda. Ovo je, u prvom redu, primjenjivo kod kasacijske presude.

Važno je, međutim, imati na umu da upravnosudske upute sadržane u obrazloženju presude ne stječu svojstvo pravomoćnosti. Njima je vezano javnopravno tijelo pri izvršenju presude u ponovnom postupku⁷ u konkretnom predmetu. Odnosno je javnopravno tijelo jedini adresat obveze iz članka 81. stavak 2. ZUS-a.

Razlike u bitnim obilježjima uputa sadržanih obrazloženjima kasacijskih presuda

Podsjetimo, protiv prve kasacijske presude nije dopuštena žalba (osim u dijelu što se odnosi na troškove spora). Za potrebe ove analize upute sadržane u obrazloženjima kasacijskih presuda možemo podijeliti u dvije glavne skupine.

U prvoj su upute koje ni na koji način ne prejudiciraju ishod rješavanja upravne stvari u upravnom postupku. Posrijedi su, primjerice, upute u pogledu izvođenja dodatnih dokaza, pravilnoga i/ili potpunog utvrđivanja odlučnih činjenica, dodatnog obrazlaganja upravnog akta, omogućavanja odgovarajućeg sudjelovanja stranke u upravnom postupku, i sl.

Drugu skupinu čine upravnosudske upute kojima se npr. određuje koji od konkurirajućih propisa ili pravnih normi je potrebno primijeniti prilikom rješavanja predmeta (ili, pak, na koji način je potrebno interpretirati mjerodavnu normu), kao i one kojima se zauzimaju načelna pravna stajališta. U ovu skupinu pripadaju i upute prema kojima se (ne)postojanje određene činjenica više ne može preispitivati u ponovnom postupku, već javnopravnom tijelu preostaje utvrditi ostale elemente potrebne za rješavanje upravne stvari.

Uputama iz druge skupine prvostupanjski sud ponekad „kamuflira“ reformacijsko odlučivanje donošenjem kasacijske presude, u obrazloženju koje su dane upute javnopravnom tijelu kojima je predmetna stvar zbiljski meritorno riješena (djelomice ili u cijelosti⁸), iako takve odluke nema u izreci presude, niti ju je moguće preispitati putem žalbe.

Mišljenja smo da, u osnovi, odluka suda koja javnopravnom tijelu – makar i uputama u obrazloženju presude - zbiljski ne ostavlja mogućnost donošenja više vrsta odluka u izvršenju presude, ima bitna obilježja reformacijske odluke, bez obzira na primijenjenu formulaciju izreke presude. U takvim situacijama prikladnijim smatramo dio uobičajenog sadržaja obrazloženja presude prebaciti u njezinu izreku. U tom se pogledu u novijoj sudskoj praksi razvijaju pojedine – dosad nestandardne – formulacije izreke presude. Primjerice, dijelom izreke presude kojom se nalaže javnopravnom tijelu da pri donošenju novog rješenja u obzir uzme pojedinu činjenicu (koja se nakon sudske presude više ne može smatrati spornom), da primijeni određeni (a neki drugi) propis i sl.⁹ Iz šire ovlasti upravnog suda da u cijelosti sam riješi stvar proizlazi i njegova uža ovlast da to učini djelomice.  Međutim, ocjenjujemo da zasad nije izgledno očekivati da će većina sudske prakse prigrliti otklon od pristupa uvriježenog kroz višedesetljetnu praksu, po kojoj praksi se ovakvi nalozi uvrštavaju u obrazloženje, a ne u izreku presude. Ne treba potcjenjivati inerciju duboko ukorijenjenih sustava.

Dodatna implikacija postojećeg filtra za žalbu protiv kasacijske presude

Na praktičnoj razini, odredba članka 66.a stavak 1. ZUS-a, u dijelu kojim je žalba isključena proziv prve kasacijske presude, stimulira tuženike da u ponovnom postupku stvar riješe jednako kao u poništenom rješenju, možebitno uz fingiranje drugih/dodatnih razloga za to, kako bi, u slučaju ponovnog usvajanja tužbenog zahtjeva, imali mogućnost podnijeti žalbu protiv kasnije presude upravnog suda (žalbe nema samo kod prvog vraćanja na ponovni postupak). Kada je prvostupanjski sud u obrazloženju svoje kasacijske presude zauzeo načelno pravno stajalište i/ili je de facto sam riješio stvar, teško je osporiti razložnost takvog postupanja tuženika, bez obzira na njegovu pravnu problematičnost.

S time je povezano i pitanje razgraničenja između aktivnoga i pasivnog neizvršenja presude upravnog suda. Radi očuvanja kompaktnosti ovog razmatranja, u tom pogledu upućujemo, primjerice, na kolumnu objavljenu u ovoj rubrici pod naslovom Što (ni)je aktivno neizvršenje presude upravnog suda?¹⁰

Zaobilaženje dvostupanjskog odlučivanja i ujednačavanja sudske prakse

Posve je jasno da se načelna pravna stajališta ne mogu definitivno i bez kontrole suda višeg stupnja zauzimati isključivo od strane prvostupanjskoga upravnog suda, koji, k tome, odlučuje po sucu pojedincu.¹¹

U važećem modelu beziznimne dopuštenosti žalbe kod reformacijskog odlučivanja upravnog suda, valjanoga pravnog uporišta nema ni zbiljski reformacijsko odlučivanje zaodjenuto u obrazloženje kasacijske presude, također bez mogućnosti drugostupanjske provjere.

Zaključak

Postojeća varijanta uređenja filtra za žalbu znatno je bolja od one sadržane u osnovnom tekstu ZUS-a, ali i dalje trpi od bitnih nedostataka. Isključenje prava na žalbu protiv prve kasacijske presude smjeralo je doprinijeti učinkovitosti i brzini odlučivanja o upravnoj stvari. U praksi, međutim, nerijetko dovodi do dužega ukupnog trajanja upravnog postupka i upravnog spora (npr. orijentacijom tuženikâ na postizanje, ako ne odbijajuće, barem druge kasacijske presude, kako bi im bio otvoren žalbeni put prema VUS-u), uz prostor za iskrivljavanje uloge prvostupanjskih upravnih sudova, na kojima - bez mogućnosti provjere od strane viših sudova - nije definiranje načelnih stajališta, ujednačavanje sudske prakse, niti zbiljski reformacijsko odlučivanje kamuflirano uputama suda.

Istodobno, bilo bi teško normativno razgraničiti (ne)dopuštenost žalbe prema kriteriju je li riječ o „pravim“ kasacijskim uputama, ili o onima iz prethodno navedene druge skupine.

Nadalje, nije velika vjerojatnost da će spomenuti novi oblici formuliranja reformacijske izreke presude (u dijelu sadržaja koji se tradicionalno uvrštava u obrazloženje kasacijske presude) u dogledno vrijeme u sudskoj praksi biti široko zastupljeni. Usto, i ovdje je posrijedi materija koju je teško normativno precizno propisati. Pravne norme o (ne)dopuštenosti žalbe trebaju biti jasne i nedvosmislene.

Stoga predlažemo razmotriti daljnje proširivanje filtra za žalbu, dopuštanjem žalbe protiv svih kasacijskih presuda. Pritom bi žalba ostala nedopuštena kod nalaganja donošenja rješenja pri šutnji uprave¹², te u odnosu na dio presude u koji je uključen sadržaj sudske nagodbe¹³.

doc. dr. sc. Alen Rajko

^ 1 U nekim vrstama predmeta upravni sporovi se u prvome i jedinom stupnju rješavaju pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje: VUS). Međutim, protiv presude tog Suda nema žalbe bez obzira je li riječ o prvostupanjskoj ili drugostupanjskoj presudi.

Prema članku 67. stavak 1. ZUS-a, protiv rješenja upravnog suda žalba se može podnijeti samo kada je to propisano navedenim Zakonom, dok protiv rješenja VUS-a žalba nije dopuštena. Osnovnim tekstom ZUS-a žalba je dopuštena protiv rješenja kojima se odlučuje o: odbacivanju tužbe kao neuredne (članak 29. stavak 2.); prekidu spora (članak 45. stavak 3.); obustavi spora (članak 46. stavak 5. i članak 89. stavak 4.); privremenoj mjeri (članak 47. stavak 3.); ispravku presude (članak 64. stavak 4.).

^ 2 Dodatno o tome v. npr. u: Rajko, Alen, Formuliranje reformacijskog tužbenog zahtjeva i izreke reformacijske presude u upravnom sporu, Informator br. 6642/2020.

Analiziranje udjela reformacijskih presuda u ukupnom broju presuda bilo bi metodološki pogrešno, jer se, po ishodu spora, presude na prvoj razini usporedbe dijele na usvajajuće i odbijajuće, dok su reformacijske presude podvrsta usvajajuće presude. Odbijajuće presude ne mogu biti reformacijske, pa nije relevantna usporedba broja reformacijskih presuda s ukupnim brojem presuda, u kojem većinu čine odbijajuće presude.

Udio reformacijskih presuda u usvajajućim presudama u 2018. u pojedinim upravnim sudovima bio je sljedeći: Osijek – 23,5%; Rijeka- 28,7%; Split – 11,9%; Zagreb – 31,6% (prema: Uzelac, Alan, Pravni lijekovi u upravnom sporu: kreću li se upravno i parnično sudovanje u suprotnim smjerovima?, u: Galić, Ante (ur.), Zbornik radova 7. savjetovanja Novosti u upravnom pravu i upravnosudskoj praksi, Organizator, 2019.).

^ 3 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 152/14.). Više o tome v. npr. u članku objavljenom na ovome portalu pod naslovom „Drugo noveliranje Zakona o upravnim sporovima“.

^ 4 Drugim noveliranje ZUS-a proširena je i dopuštenost žalbe protiv rješenja upravnog suda. Pored vrsta rješenja protiv kojih je žalba dopuštena osnovnim tekstom toga Zakona (v. bilj. br. 1), žalba je od druge novele ZUS-a dopuštena i protiv rješenja kojima se odlučuje o: odbacivanju tužbe po ostalim osnovama (članak 30. stavak 2.); odbacivanju žalbe protiv presude od strane prvostupanjskog suda (članak 71. stavak 6.); zahtjevu za izvršenje sudske odluke (članak 81. stavak 10. ZUS-a, vezano uz članak 82. stavak 2. toga Zakona).

^ 5 S obzirom na izneseno u bilj. br. 2, bez stvarnog je smisla službeno obrazloženje prijedloga ove zakonodavne intervencije, koje se referira na rijetku primjenu reformacijskih ovlasti od strane upravnih sudova.

^ 6 Podsjećamo i na kazneno djelo protiv pravosuđa – neizvršenje sudske odluke, iz članka 311. Kaznenog zakona ("Narodne novine" br. 125/11., 144/12., 56/15., 61/15., 101/17., 118/18. i 126/19.).

^ 7 Tj. u nastavku upravnog postupka, vraćenog u stadij prije donošenja poništenog rješenja (upravnog akta).

^ 8 Primjerice, to se zbiljski u cijelosti može učiniti određivanjem koji će propis ili pravna norma biti primijenjeni (ili na koji će način biti protumačeni), a djelomice sudskim utvrđivanjem neke od činjenica odlučnih za rješavanje stvari, kada javnopravnom tijelu preostaje utvrditi samo preostale odlučne činjenice.

^ 9 Više o tome pisali smo u radu pod naslovom Formuliranje reformacijskog tužbenog zahtjeva i izreke reformacijske presude u upravnom sporu (v. bilj. br. 2.).

^ 10 Što se tiče aktivnog neizvršenja presude, relevantna drugostupanjska sudska praksa zasad je razmjerno stroga (v. npr. rješenje VUS-a, posl. br. Usž-4700/19-2 od 16. siječnja 2020.).

Ustavnosudska praksa katkad ima širi pristup zaštiti kod aktivnog neizvršenja presude, premda, u biti, u pozitivnoj nakani jačanja autoriteta upravnog sudstva, ne odgovara na pitanje racionalnog utemeljenja bezuvjetne vezanosti uputama prvostupanjskog suda koje nisu mogle proći žalbenu provjeru (niti sâme po sebi mogu steći svojstvo pravomoćnosti), niti na razrješenje situacije usporednog vođenja postupka izvršenja i vođenja novoga upravnog spora (v., primjerice, odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-3053/2018 i dr. od 24. lipnja 2020.) 

Postoje, s druge strane, primjeri u kojima Ustavni sud odustaje od daljnjeg inzistiranja na potpunom izvršenju vlastite odluke (v. npr. točku 84. obrazloženja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2738/2019 od 10. lipnja 2020.).

^ 11 Pritom nije od utjecaja što je takvo pravno shvaćanje primjenjivo samo u konkretnom predmetu, jer nema razloga da načelno pravno shvaćanje prvostupanjskog suda, bez mogućnosti provjere od strane višeg suda, bude primijenjeno bilo u kojem predmetu.

^ 12 Kod ove vrste presuda dopuštenost žalbe je eventualno opravdana u slučaju da je donošenje rješenja naloženo iako još nije protekao rok propisan za njegovo donošenje. U situaciji, pak, u kojoj bi sud propustio utvrditi da je rješenje doneseno (u roku ili nakon njega), presuda kojom se nalaže donošenje rješenja više ne bi mogla biti prisilno izvršena.

^ 13 Načelno, ne bi bilo pogrešno žalbu dopustiti u pogledu prigovora da sadržaj sudske nagodbe nije vjerno uključen u presudu.