Problem naknade za rad privremenog zastupnika
Sudovi u situaciji kada se tuži osoba nepoznatog prebivališta ili boravišta na temelju članka 84. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" broj 53/91., 91/92., 112/99. i 88/01.; u daljnjem tekstu: ZPP), na prijedlog tužitelja, gotovo redovno postavljaju odvjetnike kao privremene zastupnike tuženiku, ako utvrde da bi redovni postupak oko postavljanja zakonskog zastupnika trajao tako dugo da bi za stranke mogle nastati štetne posljedice. Privremeni zastupnik ima sva prava i dužnosti zakonskog zastupnika te ih mora obavljati sve dok se tuženi ili njegov punomoćnik ne pojave pred sudom odnosno "dok organ starateljstva ne obavijesti sud da je postavio staratelja".
Pitanje naknađivanja troškova zastupanja takvih tuženika po privremenom zastupniku nije riješeno ZPP-om niti nekim drugim propisom.
U nastojanju da konačno razriješi taj problem prihvaćeno je pravno shvaćanje koje je zauzeto na sjednici predsjednika građanskih odjela županijskih sudova i Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 21. studenog 2018. (broj: Su-IV 148/2018) koje glasi: Sredstva za pokriće troškova postavljanja i rada privremenog zastupnika tuženika dužan je predujmiti tužitelj, a troškovi predujma ulaze u parnični trošak, s time da je tuženik kojem je postavljen privremeni zastupnik dužan nadoknaditi te troškove tužitelju.
Međutim, time nije riješeno pitanje naknađivanja takvih troškova koji su nastali prije toga.
Nadalje, člankom 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" broj 70/19.; stupio na snagu 1. rujna 2019.) propisano je da se u članku 85. iza stavka 2. dodaje stavak 3. koji glasi: 'Sredstva za pokriće troškova postavljanja i rada privremenog zastupnika dužan je predujmiti tužitelj, osim ako se privremeni zastupnik postavlja tužitelju zbog razloga iz članka 84. stavka 2. točaka 4. i 5., na temelju rješenja suda protiv kojeg nije dopuštena posebna žalba. Ako tužitelj ne predujmi ta sredstva u roku koji je odredio sud u svom rješenju, sud će tužbu odbaciti.'
Kako bi riješili to pitanje, sudovi su donosili raznolike odluke, pa čak i upućivali odvjetnike da naknadu za svoj rad traže od Centra za socijalni rad/skrb.
U pokušaju rješavanja tog pitanja Ustavni sud je odluci broj: U-III-499/2018 od 23. svibnja 2023. u odnosu na položaj privremenog zastupnika, naveo: "Ustavni sud ističe da država institutom privremenog zastupnika osigurava tužitelju odnosno tuženiku da negativni procesni razlozi koji leže na strani tuženika odnosno tužitelja neće onemogućiti vođenje parničnog postupka i istodobno osigurava tuženiku odnosno tužitelju na kojem leže takvi procesni razlozi da će njegova prava i interesi biti zaštićeni u tom postupku. Na taj način država, postavljanjem, u skladu s člankom 27. Ustava, odvjetnika za privremenog zastupnika tuženiku ili tužitelju, ispunjava pozitivne obveze koje u parničnim postupcima, u kojima su u pogledu predmeta spora suprotstavljeni privatni interesi, proizlaze iz prava na sud kao sastavnog dijela prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava. Pri čemu valja istaknuti da su stranke (čiji su privatni interesi suprotstavljeni) fizičke i pravne osobe.
Imajući u vidu da je u parničnim postupcima, u pogledu predmeta spora, naglašen privatni interes, Ustavni sud ocjenjuje da su pozitivne obveze države u pogledu naknade i troškova za obavljanja dužnosti privremenog zastupnika (u načelu) ograničene na nadležnost za donošenje odluke o zahtjevu za isplatu naknade i troškova, odnosno da obveza isplate naknade i troškova koji pripadaju privremenom zastupniku tereti primarno onu osobu u čiju je korist privremeni zastupnik postavljen (a samo kada je to izuzetno zakonom propisano tereti državni proračun - vidi na primjer članak 189. OZ-a:116/03-5/15, odnosno članak 264. Obiteljskog zakona /'Narodne novine' broj 103/15., 98/19. i 47/20./), o čemu je nadležno tijelo javne vlasti ovlašteno odlučiti na zahtjev stranke ili privremenog zastupnika.
U tom smislu Ustavni sud naglašava da razvoj zakonodavstva u Republici Hrvatskoj pokazuje da zakonodavac uvažava potrebu da gore navedeno načelo izrijekom potvrdi u mjerodavnim propisima. Naime, člankom 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku dopunjeni su stavci 1. i 5. članka 84. ZPP-a: na način da je propisano da sud privremenog zastupnika postavlja tuženiku odnosno tužitelju na njihov trošak, dok je člankom 9. istog Zakona dodan stavak 3. kojim je propisano da je tužitelj u slučajevima propisanim člankom 84. stavkom 2. točkama 1. - 3. ZPP-a obvezan predujmiti sredstva za pokriće troškova postavljanja i rada privremenog zastupnika.
Ustavni sud ocjenjuje da dikcija navedenih dopuna ne otklanja tumačenje prema kojemu sud, u slučaju kada je privremeni zastupnik postavljen osobi koja je prestala postojati (i nije ostavila imovinu iz koje se ti troškovi mogu podmiriti), s obzirom na sve okolnosti pojedinog slučaja, obvezu snošenja troškova privremenog zastupnika može nametnuti protivnoj stranci pod uvjetom da je na njezin zahtjev i u odlučnoj mjeri u njezinu korist postavljen privremeni zastupnik osobi koja je prestala postojati i da nisu ispunjeni zakonom propisani uvjeti da troškovi privremenog zastupnika padaju na teret državnog proračuna.
U protivnom bi odvjetnicima (koji su u smislu članka 27. Ustava, te članka 84. stavka 2. i članka 89.a stavka 1. ZPP-a, u načelu dužni obnašati dužnost privremenog zastupnika - osim kada u smislu članka 9. Zakona o odvjetništvu /'Narodne novine' broj 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11. i 126/21./ smiju odnosno dužni su uskratiti taj vid pravne pomoći i koji u smislu članka 18. navedenog zakona imaju pravo na naknadu/nagradu za svoj rad i naknadu troškova u vezi s obavljenim radom), bio nametnut prekomjerni teret koji za posljedicu ima povredu prava vlasništva (prava na mirno uživanje imovine) zajamčenog člankom 48. stavkom 1. Ustava."
Nakon toga, sudovi su donosili različite odluke o zahtjevima za naknadu troškova privremenog zastupnika.
Tako je primjerice Županijski sud u Varaždinu u rješenju broj: broj: Gž-735/2020-3 od 10. prosinca 2020. odlučio da je tu obvezu dužan podmiriti tužitelj, uz sljedeće obrazloženje: "Žalba tužitelja temelji se na pogrešnom tumačenju relevantnog pravnog shvaćanja koje je zauzeto na sjednici predsjednika građanskih odjela županijskih sudova i Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 21. studenog 2018. (broj: Su-IV 148/2018). Takvim pravnim shvaćanjem koje u cijelosti prihvaća i ovaj sud, predviđena je obveza tužitelja da predujmi troškove postavljanja i rada privremenog zastupnika tuženika, ali i da u konačnici plati njegove troškove, time da troškovi predujma ulaze u parnični trošak koji tužitelj može potraživati od tuženika kojem je postavljen privremeni zastupnik i koje mu je onda tuženik dužan nadoknaditi. Posljedično, nije u pravu tužitelj kada u žalbi tvrdi da bi prema tom pravnom shvaćanju on bio dužan eventualno predujmiti sredstva za pokriće troškova privremenog zastupnika tuženika postavljenog pred sudom, ukoliko ga sud pozove na takav predujam.
Zbog navedenog, nalogom tužitelju da privremenoj zastupnici nadoknadi trošak postupka, pa i u konkretnoj situaciji kada je tužitelj uspio s tužbenim zahtjevom u odnosu na tog tuženika, prvostupanjski sud je pravilno primijenio materijalno pravo i nije osnovan taj žalbeni razlog na koji tužitelj upućuje sadržajem žalbe, a na koji ovaj sud pazi i po službenoj dužnosti sukladno odredbi čl. 365. st. 2. u vezi čl. 381. ZPP-a. (...)
U pravu je privremena zastupnica kada tvrdi da je ona u smislu odredbi Zakona o parničnom postupku imala položaj zakonske zastupnice, a ne posebne skrbnice, obzirom da je u čl. 84. st. 1. ZPP-a propisano da ako se u tijeku postupka pred prvostupanjskim sudom pokaže da bi redovan postupak oko postavljanja zakonskog zastupnika tuženiku trajao dugo, tako da bi zbog toga za jednu ili obje stranke mogle nastati štetne posljedice, sud će tuženiku na njegov trošak postaviti privremenog zastupnika. Odredbom čl. 117. st. 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (NN br. 70/19) propisana je primjena navedenih odredaba na sve postupke u tijeku. Stoga nije bilo mjesta primjeni odredbe čl. 3. st. 2. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika, temeljem koje je prvostupanjski sud za 50% smanjio nagradu koja privremenoj zastupnici pripada prema odredbama Tarife, pa je u tom dijelu pogrešno primijenjeno materijalno pravo."
Stajalište Vrhovnog suda
To je rješenje preinačeno rješenjem Vrhovnog suda broj: Revd 2771/2021-3 od 7. lipnja 2022. te je u konačnici odbijen zahtjev za naknadu troškova privremenog zastupnika od tužitelja.
Vrhovni sud u tom rješenju navodi da je sporno (u situaciji kada tužitelj nije u mogućnosti dobiti od tuženika, kao obveznika, naknadu za štetu koju je trpio i trpi niti naknadu za troškove koje je imao u dugotrajnom parničnom postupku) da li je tužitelj u obvezi naknaditi troškove privremene zastupnice postavljene tuženiku rješenjem od 4. prosinca 2002., one nastale u svezi u ovome postupku poduzetih parničnih radnji te zastupnice. To stajalište Vrhovni sud pojašnjava:
"Shvaćanje je revizijskog suda da se u nastalim prilikama na ovdje još 2002. nastali (započeti) prijeporni odnos zastupanja ne može primijeniti navedeno pravno shvaćanje Vrhovnog suda Republike Hrvatske zauzeto na sjednici predsjednika građanskih odjela županijskih sudova i Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 21. studenoga 2018. (broj Su-IV 148/2018) kao što se ne mogu primijeniti niti odredbe čl. 8. i čl. 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku ('Narodne novine', broj 70/19 - dalje: ZPP/19), inače primjenjive prema odredbi čl. 117. st. 2. istoga ZPP/19: to stoga što se istaknuto shvaćanje i te odredbe, kao nove i novelirane, ionako u svojoj cjelini sada, nakon toliko godina vremenskog odmaka od dana (iz 2002.) kada je I. tuženiku postavljen privremeni zastupnik, čak ne mogu ni ostvariti u svome sadržaju i smislu, u onome što uređuju i predviđaju kao potrebno da bi se odlučilo o prijepornom trošku - jer podrazumijevaju i obvezu tužitelja koja je sada bespredmetna, da predujmi (a ne podmiri ili snosi) troškove postavljanja i rada privremenog zastupnika tuženika prije nego što nastanu, a posljedično podrazumijevaju i daljnje - sve u okviru legitimnih očekivanja tužitelja (koja valja respektirati), da ga se tereti samo sa onim što je znao i mogao znati kod pokretanja sudskog postupka, onim što je uz sav razuman pristup parnici koju je pokretao mogao predvidjeti (obzirom da se u parničnom postupanju niti jedna stranka ne može teretiti obvezom plaćanja za neku radnju, ovdje za plaćanje rada privremenog zastupnika, ako ta obveza nije bila propisana ili naložena prije nego je započela i nastala, odnosno ako za nju nije znala niti mogla znati - pa nije mogla niti procijeniti ima li ona /ta radnja/ za nju smisla i u svezi troška kojeg će izazvati).
U konkretnom slučaju obvezivanje tužitelja da sada plati trošak rada privremenog zastupnika I. tuženika ne bi predstavljalo predujmljivanje tih troškova - već naknadu već nastalih, i to onih koje tužitelj od 2002. do 1. rujna 2019., u razdoblju u kojemu ZPP nije predvidio (uređivao pitanje) obveznika plaćanja troškova privremenog zastupnika, nije imao opravdanih razloga očekivati: razumnim tumačenjem odredbe čl. 117. st. 2. ZPP/19, a tako se i treba tumačiti, ona ne može 'pokrivati' (što bi se u okolnostima ovoga slučaja desilo prihvaćanjem zahtjeva privremene zastupnice) već dovršene situacije.
U istim bi okolnostima (konkretnim) suprotno shvaćanje vodilo i retroaktivnosti djelovanja ZPP-a (a time i retroaktivnosti shvaćanja odredaba toga Zakona) iako je zabrana bilo kakve retroaktivnosti (zabrana povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima) ustavna kategorija (čl. 90. st. 4. Ustava Republike Hrvatske ...) - koja se mora poštivati (osim ako ne postoje 'posebno opravdani razlozi' o kojima je riječ u odredbi čl. 90. st. 5. Ustava: kada 'samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje'). Ne valja kod toga zanemariti da se zabrana retroaktivnosti odnosi na čuvanje svih subjektivnih prava već ostvarenih (stečenih) na zakonskom temelju: to je nužan preduvjet pravne sigurnosti (zakonodavac radi te sigurnosti nije ovlašten mijenjati ranije i već stvorene pravne situacije). Imajući na umu prethodno navedeno, sve specifičnosti ovoga konkretnog slučaja (način na koji je sporno pitanje bilo riješeno u spornom razdoblju - u najmanjem nedovoljno određeno, nejasno; vremensko razdoblje u kojemu se zastupanje izvršavalo - sa vremenskim odmakom od nastajanja prijepornih troškova; da je tužitelj uspio u postupku sa svojim tužbenim zahtjevom za naknadu trpljene štete prema I. tuženiku; da trpi štetu - ali naknadu ove faktično nije ostvario; da o zastupanju I. tuženika nije odlučeno samo zbog tužiteljeva privatnog interesa, sa intencijom da se njemu omogući da u postupku uspije ili da mu zastupnik protivne stranke omogući povoljniju poziciju - to obzirom da je tužitelj imao pravo na sudsku zaštitu, da je bio prisiljen pokrenuti sudski postupak kako bi tu zaštitu ostvario /to je bio njegov legitimni cilj/ a, što je osobito relevantno - i sud je bio u obvezi ovu mu zaštitu osigurati; ali i da se ne može od privremene zastupnice kao odvjetnice zahtijevati da besplatno zastupa stranku u parnici), kada valja 'voditi računa o sadržaju vremenski mjerodavnih propisa' (a time i da u vrijeme postavljanja I. tuženiku privremenog zastupnika, kao i u vrijeme poduzimanja parničnih radnji od strane privremene zastupnice - pa sve do 21. studenoga 2018., niti jedan propis nije obvezivao tužitelja plaćati niti predujmiti troškove privremene zastupnice), shvaćanje je revizijskog suda da o prijepornim troškovima valja odlučiti u okviru legitimnih očekivanja:
- tužitelja, da ga se tereti samo sa onim što je znao i mogao znati kod pokretanja i vođenja sudskog postupka (moguće: iz nekog propisa ili prema uputi ili odluci suda), onim što je uz sav razuman pristup postupku kojeg je pokrenuo mogao predvidjeti (u skladu sa čime bi bar imao mogućnosti razumno ocijeniti interes, ne samo pravni - već i materijalni, za iniciranje i vođenje postupka zaštite pripadajućeg mu prava),
- ali i zastupnice I. tuženika o onome što joj u konačnom slijedi: da neće I. tuženika zastupati besplatno, odnosno da joj pripada pravo na naknadu za to zastupanje, a sve kako bi se postigla pravična ravnoteža tih očekivanja.
To valja sagledati u svijetlu već navedenog stava Ustavnog suda '... da država institutom privremenog zastupnika osigurava tužitelju odnosno tuženiku da negativni procesni razlozi koji leže na strani tuženika odnosno tužitelja neće onemogućiti vođenje parničnog postupka i istodobno osigurava tuženiku odnosno tužitelju na kojem leže takvi procesni razlozi da će njegova prava i interesi biti zaštićeni u tom postupku.' U tim okolnostima, cijeneći ta legitimna očekivanja, revizijski sud ne nalazi da bi snašanjem (opet: ne predujmljivanjem) prijepornih troškova trebalo teretiti tužitelja, onog koji te troškove nije prouzrokovao: sadržaj ovdje vremenski mjerodavnih propisa ga, uostalom, na to ne obvezuje - pa ta obveza ne bi bila razmjerna legitimnom cilju kojemu smjeraju pravila navedena u čl. 154. ZPP-a."
Stajalište Ustavnog suda
Ustavni sud je u odluci broj: U-III-1195/2024 od 9. srpnja 2024. ukinuo navedeno rješenje Vrhovnog suda od 7. lipnja 2022., te zaključio da je Vrhovni sud preinačio je nižestupanjska rješenja i odbio zahtjev podnositeljice kao privremene zastupnice I. tuženika (odvjetnice) da joj tužitelj isplati troškove zastupanja te osobe nepoznatog boravišta, ujedno štetnika, u provedenoj parnici radi naknade štete.
Vrhovni sud je utvrdio da se zastupanje odnosilo na razdoblje od 2002. do 1. rujna 2019. u kojem do 21. studenoga 2018. nije bilo propisa koji bi uređivao naknadu troškova privremenog zastupnika za zastupanje odsutnih osoba, pozvavši se na svoju praksu.
U međuvremenu je na sastanku predsjednika građanskih odjela županijskih sudova i Građanskog odjela Vrhovnog suda održanom 21. studenoga 2018. doneseno pravno shvaćanje broj: Su IV-148/2018 kojim je određeno: "Sredstva za pokriće troškova postavljanja i rada privremenog zastupnika tuženika dužan je predujmiti tužitelj, a troškovi predujma ulaze u parnični trošak, s time da je tuženik, kojem je postavljen privremeni zastupnik, dužan nadoknaditi te troškove tužitelju."
Vrhovni sud utvrđuje da u vrijeme postavljanja privremene zastupnice I. tuženiku i poduzimanja parničnih radnji privremene zastupnice - sve do 21. studenoga 2018., ni jedan propis nije obvezivao tužitelja ni plaćati ni predujmiti troškove privremene zastupnice, te stoga utvrđuje da o "prijepornim troškovima valja odlučiti u okviru legitimnih očekivanja (...) a sve kako bi se postigla pravična ravnoteža tih očekivanja."
Vrhovni sud je zaključio: "To valja sagledati u svijetlu već navedenog stava Ustavnog suda ... da država institutom privremenog zastupnika osigurava tužitelju odnosno tuženiku da negativni procesni razlozi koji leže na strani tuženika odnosno tužitelja neće onemogućiti vođenje parničnog postupka i istodobno osigurava tuženiku odnosno tužitelju na kojem leže takvi procesni razlozi da će njegova prava i interesi biti zaštićeni u tom postupku." U tim okolnostima, cijeneći ta legitimna očekivanja, revizijski sud ne nalazi da bi snašanjem (opet: ne predujmljivanjem) prijepornih troškova trebalo teretiti tužitelja, onog koji te troškove nije prouzrokovao: sadržaj ga ovdje vremenski mjerodavnih propisa, uostalom, na to ne obvezuje - pa ta obveza ne bi bila razmjerna legitimnom cilju kojemu smjeraju pravila navedena u čl. 154. ZPP-a.
U ovom slučaju Vrhovni sud, pozivom na legitimna očekivanja, primjenom članka 154. ZPP-a, protumačio je da se tužitelja ne može teretiti za snošenje troškova zastupanja odsutnog tuženika po privremenom zastupniku jer ih nije ni izazvao ni mogao predvidjeti 2002. kada je imenovana podnositeljica kao privremena zastupnica I. tuženika.
Ustavni sud napominje da je stajalište o doktrini legitimnih očekivanja izrazio u nizu ranijih odluka (primjerice odluka Ustavnog suda broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008., "Narodne novine" broj 137/08.; odluka broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009., "Narodne novine" broj 88/09. i odluka broj: U-III-2646/2007 od 18. lipnja 2008., "Narodne novine" broj 104/08.).
Slijedom navedenog, Ustavni sud je ocijenio da Vrhovni sud nije u skladu sa zahtjevima prava na pravično suđenje odgovarajuće razmotrio i odgovorio na zahtjeve podnositeljice koji su bitni za rješavanje ovog predmeta.
Iz sada osporenog stajališta Vrhovnog suda nije jasno tko je dužan snositi troškove zastupanja privremeno odsutne stranke po privremenom zastupniku (koji je na tu dužnost imenovan odlukom suda) u razdoblju prije donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine" broj 70/19. ), je li to druga stranka (u ovom predmetu tužitelj) u čiju je korist privremeni zastupnik postavljen ili je to država koja je odgovorna za uredno funkcioniranje pravosudnog sustava.
Stoga Vrhovni sud mora cjelovito razmotriti sva navedena stajališta i zauzeti stajalište koje će omogućiti da privremeni zastupnik - odvjetnik ne ostane bez naknade za obavljeno zastupanje u razdoblju do pravnog shvaćanja 2018. broj: Su IV-148/2018
Pri tome će razmotriti i postupanje nižih sudova koji su plaćanje naknade za privremenog zastupnika mogli prebaciti na državni proračun (sredstva za rad suda) u smislu članka 154. stavka 4. ZPP-a na koji se poziva Vrhovni sud, a da se to pravo ostvari u ovom postupku.
Stoga je Ustavni sud utvrdio da je došlo do povrede podnositeljičinog prava (privremene zastupnice - odvjetnice) na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
To je ujedno i putokaz za daljnji i definitivni razvoj sudske prakse oko navedenog problema.
dr. sc. Robert Peček
