Načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa uređeno je člankom 6. Zakona o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP). Uređivanje načela razmjernosti (proporcionalnosti) u upravnom pravu odraz je ustavnih i konvencijskih odredaba kojima je uređeno to načelo. Važnost načela razmjernosti prije svega dolazi do izražaja pri ograničavanju (temeljnih) prava. Prema članku 16. stavku 2. Ustava Republike Hrvatske, svako ograničenje slobode i prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. (Europska) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda izrijekom ne regulira načelo razmjernosti, ali je, u skladu s praksom Europskog suda za ljudska prava, razmjernost bitan kriterij utvrđivanja je li došlo do povrede konvencijskih prava. Kod tzv. kvalificiranih prava to je redovito u vezi s testom nužnosti u demokratskom društvu.1 U Povelji Europske unije o temeljnim pravima, pored odredaba o razmjernosti kaznenih djela i kazni (članak 49.), načelo razmjernosti ugrađeno je i u odredbe o opsegu i tumačenju prava i načela, te je člankom 52. stavkom 1. propisano da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih tom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda i da su, podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.2
Vratimo se članku 6. ZUP-a. U osnovi, svaki od triju stavaka navedenog članka sadržava zasebnu normu. U praksi je rijetka mogućnost istodobne primjene više stavaka članka 6. u konkretnom predmetu. U nastavku zasebno razmatramo svaki od navedenih stavaka članka 6. ZUP-a.
Stavak 1. glasi:
(1) Pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Ova odredba ograničena je, dakle, na onerozne odluke3 kojima se intervenira u postojeće pravo stranke. Za to su propisani kriteriji zakonske osnove, nužnosti za ostvarivanje zakonom utvrđene svrhe, te razmjernosti cilju koji treba postići. Primjerice, ako se propisana svrha pri obnovi upravnog postupka može postići ukidanjem favorabilnog rješenja, to rješenje treba ukinuti, a ne poništiti.
Nadalje, stavak 2. glasi:
(2) Kad se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, prema njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa.
I ovdje je riječ o oneroznoj odluci, ali o onoj kojom se stranci nameće kakva obveza. S time je povezano (pod)načelo najmanje tegobnosti, pod uvjetom postizanja svrhe propisa. Primjerice, pri izricanju inspekcijske mjere potrebno je odrediti najblažu mjeru kojom se može postići svrha propisa (ovdje: usklađivanje stanja sa mjerodavnim propisima).4
Prvome i drugom stavku zajedničko je to što se tiču oneroznih odluka i što sadržavaju kriterij svrhovitosti (postizanja propisane svrhe). Razlikuju se prema tome je li riječ o ograničavanju postojećeg prava (što obuhvaća i prestanak postojećeg prava), ili o nametanju obveze.
Naposljetku, stavak 3. glasi:
(3) Pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.
Ova se odredba odnosi kako na materijalna, tako i na i postupovna prava, te na sve vrste odluka (favorabilne, negativne i onerozne). Propisana je dužnost javnopravnih tijela da strankama olakšaju zaštitu i ostvarivanje rečenih prava, ali ne na štetu trećih osoba ni javnog interesa.
Svim trima stavcima članka 6. ZUP-a zajednički je cilj razmjernost ne samo u zaštiti prava stranaka, već i u ostvarivanju javnog interesa. U trećem stavku javni je interes spomenut izričito, dok se u prvim dvama stavcima javni interes očituje u postizanju svrhe propisa.
Svaki od triju stavaka uređuje jedan od elemenata načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, tj.:
- zakonski temelj i nužnost u konkretnom slučaju te nužnost za postizanje zakonske svrhe i razmjernost predviđenom cilju, kao pretpostavke za onerozno postupanje javnopravnog tijela prema stranci što se očituje u ograničavanju prava stranke (stavak 1.)
- najmanju tegobnost u odnosu na stranku dovoljnu za postizanje svrhe propisa kod oneroznog odlučivanja kojim se stranci nameće kakva obveza (stavak 2.);
- omogućavanje strankama upravnog postupka da što lakše ostvare svoja prava, ali ne na štetu prava trećih osoba niti javnog interesa (stavak 3.).
Dosad izneseno u ovome članku sažimamo u sljedećoj tablici:
|
st. 1. |
onerozne odluke |
- zadiranje u postojeće pravo - zakonska osnova, nužnost, razmjernost |
javni interes: postizanjem svrhe propisa |
|
st. 2. |
- nametanje obveze - najmanja tegobnost, svrha propisa |
||
|
st. 3. |
sve vrste odluka |
olakšavanje i zaštite ostvarivanja prava (materijalnih i postupovnih) |
javni interes: izričito |
Ipak, članak 6. ZUP-a nije mjerodavan kada je kogentnom odredbom posebnog zakona javnopravnom tijelu u konkretnom slučaja dopuštena samo jedna opcija pri odlučivanju. Tada do primjene načela razmjernosti može doći tek iznimno, izravnom primjenom ustavnih i/ili konvencijskih odredaba u konkretnom slučaju.5
U predmetima u kojima je članak 6. ZUP-a primjenjiv, može se javiti potreba da obrazloženje rješenja sadržava i osvrt na (ne)primjenu načela razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, odnosno na način primjene tog načela u konkretnom slučaju. Ako se stranka u upravnom postupku pozvala na to načelo, javnopravno tijelo dužno je u obrazloženju rješenja osvrnuti se (i) na taj navod stranke.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Kvalificirana prava povezana su s testom zakonitosti i zahtjevom da miješanje javne vlasti u konvencijska prava bude u skladu s legitimnim ciljem, razmjerno i nužno u demokratskom društvu, tj. nametnuto samo u slučaju prijeke društvene potrebe. – Omejec, Jasna, Praksa Europskog suda za ljudska prava primjenjiva u upravnom sporu, Prvi dio, Pravosudna akademija, Zagreb, 2019., slajd 30.
Kvalificirana su prava uređena su člancima 8., 9., 10. i 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te člankom 2. Protokola 4 uz Konvenciju. Te se odredbe odnose na pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, slobodu mišljenja, savjeti i vjeroispovijedi, slobodu izražavanja, slobodu okupljanja i udruživanja, te na slobodu kretanja.
^ 2 Spomenimo i članak 29. stavak 2. Opće deklaracije o ljudskim pravima (UN 1948), kojim je određeno da u korištenju svojih prava i sloboda svatko može biti podvrgnut samo onim ograničenjima koja su utvrđena zakonom, isključivo radi osiguranja potrebnog priznanja i poštovanja prava i sloboda drugih te radi ispunjenja pravednih zahtjeva morala, javnog reda i općeg blagostanja u demokratskom društvu.
^ 3 Onerozne su odluke kojima se pravni položaj stranke pogoršava u odnosu na dotadašnje stanje (npr. nametanjem obveze, zabrane ili ograničenja, izricanjem kazne, prestankom ili umanjenjem prava, i sl.). Pravni položaj stranke poboljšava se favorabilnom odlukom (najčešće priznavanjem nekog prava, ovlasti, i sl.), dok se negativnom odlukom (odbijanjem zahtjeva stranke) položaj stranke ne mijenja.
^ 4 V. i članak 145. ZUP-a, kojim je uređena razmjernost u izvršenju.
^ 5 Više o ovome pravnom instrumentu, koji se razvija u posljednjih nekoliko godina, v. npr. u: Burazin, Luka – Gardašević, Đorđe – Krešić, Mario, Poustavljenje hrvatskog pravnog poretka, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 2/2021; Burazin, Luka – Relac, Svan, Primjena Ustava od strane (hrvatskih) redovnih sudova, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 5/2023.
