Odgodni učinak tužbe i privremene mjere
Obje preventivne mjere u upravnome sporu – odgodni učinak tužbe i privremene mjere – u ZUS-u su uređene istim člankom (čl. 42.). 2
Četiri su glavne novosti u odnosu na važeće uređenje ovih mjera:
- kumulativna pretpostavka neprotivnosti određivanja mjere javnom interesu više nije propisana samo u odnosu na odgodni učinak tužbe, nego i u pogledu privremene mjere (što pretpostavke za izdavanje privremene mjere čini restriktivnijima nego po važećem ZUS-u)
- izmijenjen je standard prijeteće štete kao pretpostavke za izdavanje kod privremene mjere - umjesto teške i nepopravljive štete, ZUS-om su kumulativno normirane dvije vrste šteta: šteta koja bi se teško mogla popraviti (standard jednak onome kod odgodnog učinka tužbe) te nenanošenje veće nenadoknadive štete protivnoj stranci
- prema ZUS-u žalba se može izjaviti 3 ne samo protiv rješenja o privremenoj mjeri, nego i protiv rješenja o odgodnom učinku tužbe
- iz prevladavajuće sudske prakse je u izričitu pravnu normu preuzeto da odgodni učinak tužbe i privremene mjere vrijede do pravomoćnog okončanja spora ili drugačije odluke suda.
Sud, dakle, preventivne mjere može odrediti do pravomoćnog okončanja spora, ali i do izvršnosti pravomoćne odluke, ili do nekog datuma ili postupovnog stadija koji prethode pravomoćnosti i izvršnosti odluke o tužbenom zahtjevu u upravnome sporu.
ZUS ne upućuje na potrebu promjene glavnih odrednica tumačenja instituta odgodnog učinka tužbe:
- riječ je o iznimci od općeg pravila o nesuspenzivnosti žalbe, a iznimke se nužno tumače restriktivno (upravne stvari rješavaju se u upravnom postupku od strane izvršno-upravne grane državne vlasti, za njihovo rješavanje nije nužno i vođenje upravnoga spora, a kada je upravni spor pokrenut rješavanje upravne stvari ne započinje tek u sporu) 4
- odgodni učinak tužbe specijalni je institut u odnosu na privremene mjere, odgoda izvršenja osporavanog rješenja ne može biti određena primjenom privremene mjere 5
- po prirodi stvari, odgodni učinak tužbe u pravilu ne može biti određen u odnosu na osporavano konačno rješenje (upravni akt) koje ne može biti prisilno izvršeno (tj. u odnosu na negativno rješenje, kojim je u upravnom postupku odbijen zahtjev stranke)
- pri usvajanju prijedloga za određivanje odgodnog učinka tužbe najčešće se odgađa izvršenje prvostupanjskog rješenja, dok se izvršenje drugostupanjskog rješenja odgađa samo kada se tim rješenjem rješava upravna stvar (opće odredbe o izvršenju rješenja sadržane su u članku 133. ZUP-a)
- pri odlučivanju o prijedlogu za određivanje odgodnog učinka tužbe nije od utjecaja osnovanost navoda stranke koja je podnijela prijedlog u pogledu merituma spora, odnosno izgledi te stranke za uspjeh u sporu
- odgodni učinak može biti određen i po službenoj dužnosti, za razliku od izdavanja privremene mjere.
Članak 42. ZUS-a ne otvara prostor tumačenju prema kojem bi rečene preventivne mjere mogle biti zatražene i prije podnošenja tužbe kojom se pokreće upravni spor.
Žalba izjavljena protiv rješenja o odgodnom učinku tužbe odnosno o privremenoj mjeri nema odgodni učinak (članak 128. stavak 3. ZUS-a). Stoga je, u skladu s načelom učinkovitosti (članak 8. stavak 1. ZUS-a), sud dužan nastaviti poduzimati redovite radnje u sporu, a VUS-u uz žalbu dostaviti presliku dijela spisa spora koji se odnosi na žalbu izjavljenu protiv rješenja o nekoj od navedenih dviju preventivnih mjera.
Tužba i tužbeni zahtjev
U odnosu na članak 24. stavak 3. važećeg ZUS-a, kojim je uređen rok za podnošenje tužbe kada osporavana pojedinačna odluka nije dostavljena stranci sukladno propisanim pravilima o dostavi, člankom 40. stavkom 3. izostavljen je objektivni petogodišnji rok, ali je dodana dužnost tužitelja da u tužbi (dakle, ne u kasnijem izlaganju u sporu!) učini vjerojatnim i da navede dokaze da je tužba podnesena u subjektivnom roku od 90 dana od dana kad je stranka saznala ili je mogla saznati za odluku.
Iz prevladavajuće sudske prakse je u izričitu odredbu članka 47. stavka 2. ZUS-a preuzeto da sud može riješiti stvar (tj. donijeti reformacijsku presudu) i kada to tužitelj nije izrijekom tražio.
Odredbe ZUS-a ne upućuju na promjene u načinu formuliranja tužbenog zahtjeva. Dispozicija tužitelja pri sastavljanju tužbenog zahtjeva u upravnom je sporu bitno uža nego, primjerice, u parnici. Sadržaj tužbenog zahtjeva u upravnome sporu ovisi o odredbama mjerodavnog posebnog (sektorskog) zakona te o odredbama članaka 38., 117. i 118. ZUS-a. Bez obzira na reformacijske ovlasti suda u upravnome sporu, tužitelj u sporu ne može postići ono što ne bi mogao postići pri pravilnome rješavanju upravne stvari u upravnom postupku, ni u pogledu sadržaja prava, ni u pogledu opsega prava, niti u pogledu razdoblja priznavanja prava.
U idućoj epizodi: dokazivanje u upravnome sporu.
dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske.
Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koji mogu biti korisne i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
^ 2 Usp. članke 26. i 47. važećeg ZUS-a.
^ 3 ZUS-om je dosljedno uveden pojam „izjavljivanja“ žalbe, dosad prisutan u Zakonu o općem upravnom postupku.
^ 4 Postoje odredbe posebnih (sektorskih) zakona kojima je propisan odgodni učinak tužbe, najčešće propisivanjem da se pojedina vrsta rješenja izvršava tek nakon pravomoćnosti. Tada nije potrebno da sud određuje odgodni učinak tužbe, već tužba odgađa izvršenje rješenja po sâmome zakonu (članak 42. stavak 1. ZUS-a).
^ 5 Zbog toga u praksi prostor i potreba za izdavanje privremene mjere i ZUS-om ostaju razmjerno mali.
